数字化城管实践完善的行政法思考
当前全国各大城市按照建设部的战略部署，以信息技术为基础，实现城市万米单元网格管理法和城市部件管理法的有效衔接，再造城市管理新流程，稳步推进数字化城管建设，在实践中取得了明显的管理绩效。2009年以后，数字化城管将在全国地级以上城市和具备条件的县级市全面铺开，标志着城市管理新模式的全面确立。结合试点城市的成熟经验与规范做法，针对新模式在实践运行中遇到的问题，笔者认为应当牢牢把握以下"辣大关系"，力促数字化城管实践完善。
一、数字化城管与"大城管"的关系
数字化城管产生"大城管"新管理体制的认识应予澄清。"大城管"是行政机关效能建设和公共服务改革的产物，后者客观上要求政府规范城市管理行政事权，较为科学地厘清各条块部门的权责关系，协调利益冲突，健全信息共享、协调配合、监督问责机制，整合管理资源，形成城市综合管理的强大合力。而传统的城管委（会）通过例会出台文件规定城市管理各条块部门职权、义务和责任的行政方式，在实际执行中效果不理想，无法满足行政效能建设的诉求。数字化城管正是凭借其现代信息技术，再造管理流程、明晰权责关系、确立监督考评体系，而在众多行政模式中脱颖而出的。因此，数字化城管弥补了城管委（办）例会制度的不足，是"大城管"的科技支撑和运行载体，并非是"大城管"的逻辑前提。
数字化城管与"大城管"的内在关系表明：（1）数字化城管服务于整个"大城管"管理体制，只有单个或几个职能部门参与的数字化城管至少反映了该城市行政机关效能建设和公共服务水平值得商榷。（2）城市管理精细化的深度或者说城市管理的范围，取决于该城市行政机关效能建设和公共服务的广度和深度，广度涉及城管责任单位的数量，深度体现管理到服务的转化程度。客观上要求数字城管在技术设计、工作制度及其配套机制等方面充分发挥巩固"大城管"体制、服务行政机关效能建设的应有功能，这也应当成为数字化城管工作的总体目标。
二、数字化城管与数字政府、数字城市的关系
数字化行政管理模式并非城市管理领域的专利，信息技术手段运用于具体的行政管理领域即诞生多种数字化行政管理模式。在眼花缭乱的数字革命中，数字化城管应稳妥处理好其与数字政府与数字城市的关系，否则数字化城管将在各种"数字"的冲击下失去重心。
数字政府即电子政务，数字化城管作为城市管理相关职能部门的电子政务，应当全面遵循电子政务的运行机理，融入数字政府的运行体系当中。因此，数字化城管绝不囿于视频系统的开发，应当按照数字政府建设的要求，逐步融入办公系统、信息发布查询系统、应急指挥系统、审批办证系统、监督系统、视频会议系统、信息反馈系统、辅助决策支持系统，依托城市地理信息、人口信息、企业信息，实现数字化城管系统与电子政务平台系统的无缝对接，建立起链接市区两级政府、职能部门、街道办事处、社区的网络平台。也就是说，数字政府决定数字化城管，数字化城管是数字政府建设的重要推手。通过数字政府对政务外网、政务内网、政务公用信息平台的建设，逐步吸收同化数字化城管的功能，使得数字化城管最终不具有独立的形态。因此，各地构建数字化城管，一是要切实考虑其与数字政府的兼容性；二是要以数字化城管建设为契机，深化数字政府改革，推动电子政务机制创新。
数字城市主要是从政府为城市居民提供公共服务的角度来考察的，侧重强调城市的功能品位与服务质量。数字政府是数字城市行为的组织者和管理者，也是数字城市的网络神经中枢，要建设数字城市，数字政府建设必须先行。因此，有实力的城市，可以考虑挖掘数字化城管在建设数字城市方面的作用。经济实力一般的城市现阶段应当主要考虑数字化城管与数字政府的兼容性，不宜开辟数字化城管的商业服务功能。
三、数字化城管与城市行政综合执法的关系
2006年11月16日，汪光焘在全国数字化城市管理工作会议上指出，要探索数字化城市管理与城市行政综合执法的关系。这是"大城管"及其配套的数字化城管机制对政府城市综合管理提出的新课题。城市行政综合执法与城市管理领域相对集中行政处罚权制度的关系必须理顺，否则会对数字化城管的制度构建乃至整个城市管理和执法工作制造麻烦。
笔者认为，"城市行政综合执法"与"城市管理领域相对集中行政处罚权"的关系本质上是行政综合执法与相对集中行政处罚权的关系，前者囊括了后者的全部内涵，其外延也远远大于后者。因为行政综合执法不仅包括相对集中行政处罚权，还包括相对集中行政许可权以及尚未形成定论的其他综合或集中的行政权力形态。只不过自2001年后相对集中行政处罚权成为一个稳定的法律概念，而行政综合执法的概念尚未达成一致。"城市行政综合执法"这个提法回避了关于城市管理范围的争议，因为被集中的主要由城管部门行使的7大类行政处罚权并不能涵盖城市管理的全部内容，而且集中的仅仅是行政处罚权，庞大的行政管理权系统尚未充分被关注。相对集中行政处罚权是行政综合执法的表现形式，是行政综合执法改革的阶段性产物。因此，大城管体制及其数字化城管机制并不与城市管理领域相对集中行政处罚权制度矛盾冲突，相反，大城管体制和数字化城管是政府提高行政效能、促进职能转变、深化公共服务改革的体现，客观上要求政府深化行政执法改革、推进城市行政综合执法，而且这种探索不仅要关注现有的集中处罚权制度，更要探索管理权与处罚权的关系，充分重视城市管理相关职能部门的行政管理权的科学整合、优化配置。
在数字化城管运行中，城市管理相关职能部门多达几十家，由监督中心负责受理、立案，遵循行政事态(城市事件、部件)→行政行为→行政主体的逻辑，由指挥中心实施任务派遣，对于在法律上无特定归属的事件、部件，由多个行政主体协调解决，或者指定某个行政主体专门解决，甚至对单一行政部门的行政审批事项进行综合监督检查，实现监管分离。从这个角度说，数字化城管具有综合执法的性质，两个"中心"就是这个多行政主体的行政综合执法组织的中枢系统。这个多行政主体的行政综合执法组织克服了临时性联合执法的不足，形成长效管理执法机制，且更加注重行政事权的规范整合、优化配置。因此，相对集中行政处罚权制度也应当放在数字化城管的综合管理模式中予以论证、探讨，为转变政府职能、构建公共服务体制、深化行政执法体制改革提供宝贵经验。
四、数字化城管两个"中心"的关系
城市管理监督中心和城市管理指挥中心两个轴心的管理新体制，再造了城市管理新流程。两个中心的关系包括两个中心与外部运行环境的关系以及两个中心之间的关系。监督中心负责受理、立案、核查、结案；指挥中心负责任务派遣、任务反馈。尽管试点城市都无一例外地设置了这两个管理轴心，但在具体的行政建制、设置地点等方面有所不同，形成了各自的特色，笔者认为无所谓谁优谁劣，关键取决于以下几个方面：
1.明确"两个中心"统一的领导机构及其法律地位
该领导机构不仅仅是数字化城管的领导核心，更是"大城管"体制的行政综合执法组织的领导核心。（1）该领导机构及其"两个中心"的"三定"必须严谨合法、科学合理；该领导机构的行政首长应当为市长或分管市长，其组成人员至少应包括政府及其职能部门的主要领导，即使是相关职能部门轮岗，也应当至少是该部门的行政副职。（2）该领导机构具有明确的行政法律地位，具有相对独立的行政责任能力，定期由市长（副市长）主持召开相关会议，出台会议纪要，颁布城市管理行政规范性文件，着力破解数字化城市管理中遇到的各项难题。
2.注重"两个中心"立案、派遣的事项与相关职能部门法定职权的融合
应当通过会议纪要、行政文件、专家论证等方式尽可能明确城市管理中职能部门法定职权以外的管理和服务项目的归属主体，即在根本上要求政府在行政法律框架内，进一步规范行政事权、实现权责统一。
3.着完善数字化城管的考评机制
除职能部门外，"两个中心"应当成为考核对象，建立健全科学的考核指标体系；监督中心的立案标准应当低于职能部门的以往立案标准，指挥中心的结案标准应当高于职能部门的传统结案标准，并且保证两个标准的专业化、公开化、合法化、合理化，确保考核结果的公正性。
五、数字化城管"发现率"和"处置率"的关系
应当引起我们注意的是，数字化城管破解了传统的单一职能部门被动受理多、主动发现少的难题，实现了信息的快速传递，极大地提高了"发现率"。然而，复杂繁重的城市管理事项最终还是要靠管理人员来处置，处置能力没有相应地提高，则割裂了"效率"与"能力"的关系。笔者建议从以下几个方面改进：
1.灵活处理万米单元网格管理法与社区自治的关系
数字化城管绝不能消弭社区自治的功能。数字化城管建设应适时打破万米单元网格法，实行以街道和社区为基本信息单元的治理模式。社区居民兼任数字化城管的信息员、调解员、疏导员，有利于从根本上保证"处置率"。以拆除违章建筑这一"处置率"低下的难题为例，社区自治的功能一旦丧失，执法行为很可能演变为严重的侵权行为，执法人员的人权同样也可能受到严重的侵犯。
2.加强人员集中培训和执法管理
由于"发现率"极大提高，政府及其职能部门的工作人员与市民的"接触率"攀升，如果执法人员的人权观念、服务理念、执法技能、职业道德没有相应地提升，"处置率"必然大打折扣，势必对城市管理工作造成严重的负面影响。笔者建议：一是要政府牵头，做好数字化城管相关职能部门的工作人员的集中培训考核工作，形成比学赶超的良好氛围。二是各个条块部门加强自身的执法管理，改善公共服务质量。
3.逐步推进城市管理民营化战略
政府管理城市本质上是为城市居民提供公共服务。政府管理执法资源有限，引入市场机制完成城市管理公共任务具有拐点意义，它打破了城市管理中政府及其职能部门"孤军奋战"的格局，促进政府职能转变，由单一管理转变为提供热情、高效的公共服务。只有政府从纷繁的秩序管理事项中挣脱出来，确立"养事不养人"的公共服务理念之后，才有可能真正主动去了解人民对城市环境的合理诉求，避免平均投入，提升重点事、部件的处置能力，改善公共服务质量。当前，城市管理领域民营化可以从信息采集、街面保洁发展到对疏导点小商贩的治理。
辣、数字化城管与城市管理个性目标模式的关系
城市管理目标多元化，其中"个性"目标模式要求数字化城管要服务于城市规模、性质、功能和定位，着眼于本城市的历史和发展现状，立足本城市的财政收入、科技水平、经济结构、文化底蕴、市民素质等重要城市元素，契合本城市的具体实际。诸如，发挥数字城管在建设园林城市、人居城市、生态城市以及城市防违、拆违方面的特殊作用；不片面追求规模，构建小城市经济、效率的数字城管模式；开辟数字化城管的商业服务功能等等。这就要求城市科学统筹、锐意创新，根据不同的导向来配置数字化城管的执法力量和管理资源，走一条特色化的城市管理之路，提升城市软实力。
参考文献：
1.汪光焘在全国数字化城市管理工作会议上的讲话：《创新城市管理 促进社会和谐》。
2.建设部城建司：《关于数字化城管新模式推广工作的报告》，2006年11月。
3.何荣坤主编：《数字化城市管理信息系统基本原理》，浙江大学出版社，2006年7月版。
4.王毅：《相对集中行政处罚权制度发展研究》，载于《法学》，2004年第9期。
5.关保英：《执法与处罚的行政权重构》，法律出版社，2004年版。
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