浅论构建我国自然保护区社区共管理模式的法律机制
关键词: 自然保护区 社区共管 法律保障
内容提要: 自然保护区的兴起，往往是人类对自然资源过度利用和环境破坏而被迫采取的强制性措施。作为一个国家为保护和恢复自然环境而划定的特殊区域，它既是构成整体环境的一种环境要素，也是保护自然生态环境严格和有效的形式。传统的管理模式应予调整，应顺应全球性的自然保护区目标和功能多元化的趋势，采取社区、公众、非政府组织团体等积极参与的合作性共管模式。促进自然保护区社区共管，必须要有制度化安排作保障，应当构建自然保护区社区共管体制，建立生态补偿机制及磋商机制，形成一个相辅相成的管理系统。
为了有效地防止生态系统退化及生物多样性丧失，各国都相继建立自然保护区，并认为自然保护区是文护国家生态安全、保护生物多样性的基地和生态建设的支点。我国自1956年建立第一个自然保护区以来，自然保护区数量迅速增长。然而，建立自然保护区仅仅是环境与资源保护的第一步，任何自然保护区建成后都必须予以长期适当的管理。如何有效地管理这些自然保护区，已成为摆在我们面前的一个重要问题。
一、我国现行自然保护区管理模式及存在的问题
就自然保护区管理而言，我国传统上一直采取的是“早划多划、先划后建、抢救为主、逐步完善”的政策，因而形成了我国特有的纵向分级别、横向分部门的重叠交叉管理体制。按照这样的体制，国务院、国务院各部委及县级以上地方人民政府均可在自己职责范围内主管所属的自然保护区。这实际上是一种政府单方面的、自上而下的管理体制。在现实中，这种管理模式产生了诸多弊端，其突出的问题表现在以下几个方面：
1．分级管理，责任错位。我国自然保护http://www.751com.cn区划分为国家级和地方级，地方级包括省级、地（市）级与县级。按照职责分工的要求，上级政府通常把管理的责任委托给下级地方政府，在委托责任时没有委以相应的权利，没有投入足够的经费，这样就出现了级别与管理责任的错位。[1]多数地方政府，尤其是一些地处贫穷边远地区的自然保护区都存在经费投入不足及管护机构不健全的问题，自然保护区的职能难以正常发挥。
2．多头管理，管理低效。在多部门管理的格局下，每个部门都有自己的管理体制、经费来源，各部门均积极发展隶属于本部门的国家级自然保护区。而自然保护区管理机构常常表现为保护区资源的保护者与经营者的双重身份。一方面，他们代表国家文护自然保护区的资源，执行国家有关法规；另一方面，他们又成为资源的利用者和经营者，转而成为管理和执法的对象，如很多保护区都设有生产经营或旅游开发机构，专门从事资源开发。这种体制上的混乱，势必造成管理上的混乱并引起社区的纠纷。由于受到部门体制的制约，具体主管部门与综合管理部门之间缺少主动的沟通和协调，综合管理部门也很难对各部门的自然保护区在宏观决策、政策指导与监督检查方面有所作为。当管理中出现问题与冲突时，很难通过现行机制得到解决，由此导致自然保护区管理的低效。
3．封闭管理，引发矛盾。中国的自然保护区大多处于边远地区或贫困地区，由于经济发展及交通条件的落后，当地居民对自然保护区内的资源存有相当程度的依赖，许多地区面临着经济社会发展的急迫要求。中国的自然保护区建设，大多采取先划定范围再逐步落实建设的方法，在规划范围时主要考虑生态系统的完整性，采取对资源和物种进行抢救式保护的措施，而没有将居民作为保护区的组成要素来看待，对地方和社区的经济利益考虑较少。划界后因为管理或保护的需要往往会限制当地民众对自然保护区内资源的利用，严重制约了自然保护区社区经济的发展和区内居民收入的提高，导致社区居民收入减少，经济利益受损。由于对自然保护区资源的依赖减少，而国家对自然保护区的投入又严重不足，最终引发自然保护区资源保护与当地社会经济发展不足的矛盾，进而引发当地居民的抵触甚至对立，影响自然保护区管理的效果。
二、建立自然保护区“社区共管”模式的必要性
传统观念认为，自然保护区管理机构是自然保护区唯一的管理主体，区内居民及自然资源一同被作为管理对象。但从实际情况来看，自然保护区的管理和发展壮大，很大程度上要依赖区内居民的积极参与和协助。可以这样认为，社区居民同样是自然保护区的主人，应与自然保护区管理者同样对待，社区居民应当纳入自然保护区管理主体。因此，传统的管理模式应予调整，应顺应全球性的自然保护区目标和功能多元化的趋势，逐步推行开放式、参与式、适应式的管理模式，普遍采取社区、公众、非政府组织团体等积极参与的合作性管理模式[2]，其意义主要表现在：
（一）使保护区政策的制定更加民主化和科学化。在决策中通过广泛听取利害关系人或利害团体的意见和要求，可以使政府在对开发活动审核等决策过程中尽可能兼顾各方利益，特别是能够充分考虑到保护区生态环境利益，使规划者、评价者、管理者能够吸收公众意见中的合理成分，做出科学的决策。
（二）使保护区政策更易得到当地居民的认同，便于执行。自然保护区具有地域性特征，与区域性的社会、经济、自然状况密切相关，抛开某一地域的具体条件和特征去探讨自然保护是不现实的。如果能较好地通过公众参与的渠道，使公众了解并参加自然保护区管理与执法活动的基本情况及其对自身的影响，从而及早采取措施文护自己的权利，避免损害的发生，就会使公众对自然保护区执法活动有心理上的准备，减少敌视感。
（三）使自然保护区多元文化得到保护。在划定的自然保护区范围内，不仅蕴含着丰富的生物多样性资源，而且往往蕴含着丰富的民族文化、宗教文化和本土文化资源，它们是多元文化的基本构成因素。因此，提倡生态保护的公众参与，将众多的民族、古老的文明、本土的文化融入其中，营造一个有利于民族文化得以继承和传播的适宜氛围，以避免多元文化的消失，这是自然保护区管理和建设的应有之义。
三、我国自然保护区社区共管的法律保障
通常，自然保护区“社区共管”模式的基本做法是：根据自然保护区当地群众和政府生存发展的需要，通过促进当地社区居民积极参与和利益共享，把自然保护区周边的社区居民视为自然保护区的共同管理者，把孤立的生态系统变成了开放的经济社会生态系统，从而达到可持续发展的目的。与社区协调发展原则是自然保护区法律调整的一个重要原则。《自然保护区条例》第5条除了规定自然保护区的建设和管理，要妥善处理与当地经济建设，还规定要妥善处理与当地居民生产、生活的关系。第14条还规定，确定保护区的范围和界限，应当兼顾保护对象的完整性和适度性，以及当地经济建设和居民生产、生活的需要。这两条规定都体现了与社区协调发展原则。因此，促进自然保护区参与式社区共管模式，就必须要有制度化安排作保障，至少应从以下几个方面完善相关法律制度，形成一个相辅相成的管理系统。
（一）构建自然保护区社区共管体制
要发挥社区共管的职能，就必须完善自然保护区管理体制。因此，在自然保护区管理中，必须打破条块分割、各自为战的分散局面，从特殊生态区域环境管理的特殊需要出发，建立符合当地文化的自然保护区共管组织。其组成包括当地社区、当地政府、保护区、与保护区资源利用有关的企业、科研单位和非政府组织的代表，通过立法明确管理机构的职责，并建立健全目标管理责任制，把自然保护区管理与社区经济社会可持续发展确定为保护区的重要目标。同时，社区居民的权利应当得到尊重，应当通过国家法律承认社区居民对自然保护区资源的所有权、利用权、决策权和收益权，以及在环境健康权、知情权、检举权、参与权等各方面的权利。
（二）确立自然保护区“管理契约”制度
我国自然保护区建立的过程中，存在土地、林地等权属不清的问题，而在保护区管理中，又存在着对当地居民权利的限制问题，权属问题是导致自然保护区管理诸多矛盾的一个主要方面。[3]对此问题的解决，我们可借鉴英国自保护区管理中的“管理契约”制度。考虑到建立保护区时，必然会对土地所有人的权利带来影响，英国于1949年的《国家公园与乡土利用法》将“管理契约”制度引入到自然保护区管理中。这项制度规定，在自然保护区建立前，管理部门应当与土地所有者或使用者就土地利用形式进行协商，要求土地所有人或使用人以符合自然保护要求的方式经营和管理土地。在达成一致后，双方签订具有约束力的“管理契约”。1990年的《环境保护法》更是允许管理部门与自然保护区周边土地的权利人签订管理契约，以确保邻地的利用不会对自然保护区造成不良影响。在我国，如果通过自然保护区立法确立“管理契约”制度，则可以要求保护区管理机构与当地民众之间签订自然保护区保护或经营的相关合同，在合同中明确约定双方当事人的权利和义务，约定自然保护区管理的目标任务等。由此，公众参与自然保护区管理不仅有了一个直接正当的途径，而且可在管理机构与当地居民之间形成有效的约束，防止对自然保护区的任意破坏行为。
（三）建立自然保护区生态补偿机制
自然保护区立法中存在的最主要的问题是保护区与社区居民协调发展的问题。我国的自然保护区大多在西部比较偏僻的地方，经济发展比较迟缓。保护区发挥的效益是全民和国家在享受，但却是让最贫困的人去保护，或承担保护的代价，损失的责任全部由自然保护区的原居民来承担，这无疑是不公平的。从各国的做法来看，许多国家都建立了对自然保护区的补偿机制，如韩国，政府通过减免税赋给予保护区内居民一定的经济补偿。与此同时，他们还采取分级管理的原则，鼓励地方各级政府会同中央政府共同投资保护区建设。[4]因此，提倡自然保护区共管实质上是关注最弱势群体的生计问题。我们应当关注自然保护区的设立对于保护区周边的社区居民所造成的利益损害问题，尽快制定生态补偿的相关法律法规，建立生态补偿机制，提出合理的补偿措施，通过政策倾斜来支持保护区和社区的发展，尽可能作到权利、责任的均衡。否则，仅仅强调强制性地要求老百姓为了国家利益牺牲个体利益，与现阶段我们党和国家以人为本、构建和谐社会的思想是不相协调的。
（四）设立有关特许经营的法律制度
我国目前实行的基本上是一种封闭式的自然保护区管理模式，在不获取保护区任何资源的情况下，投入大量资金对保护区进行保护，其结果是负担较重而收益较低。目前，各国自然保护区管理的发展都在向开放式管理转变。保护区兼具资源属性，尤其在中国这样一个自然保护区内涵较泛的发展中国家，加之中国自然保护区运营资金缺口很大，因此在中国现行的保护区管理评价指标体系里，自养能力是指标之一，将保护区经营好也是管理目标。[5]
目前，我国约有80％的保护区走上以“自养”补不足之路，其中，约有40％参与林业、农业、矿业等开发，约有50％的保护区自行开展旅游经营。[6]但是，这类“自养”经营活动缺少法律的规范，大多数保护区管理机构直接参与经营的同时又不同程度忽视甚至排挤当地社区的利益，以致周边社区未能共享这种开发利益，使居民在管护上的主动参与性大大降低，更激化了保护区在管护时与周边社区及政府的矛盾。因此，应当完善法律，在自然保护区的可经营地带允许实行特许经营制度，规定保护区管理机构负责建设规划和建设项目的审批，特许经营商应保证社区居民的优先就业，在经营中应让社区居民参与到产业经营中来，调整经营收入的分配状况，并适时地对社区开展职业培训、技术扶持、小额信贷等，使得社区能真正从保护区的经营中获利。只有这样，才能使社区居民成为保护区日常管理的力量，才能减少社区对保护区资源的破坏。
（五）建立符合自然保护区社会经济条件的磋商机制
磋商机制是介于行政机制和市场手段之间的机制，是指区域政府之间、行政部门之间以及与其他利益相关者之间进行平等协商，各自表达和妥协自身权益，以达成某种机构和制度的安排。[7]磋商机制应包含多个层面。首先，在自然保护区，国家、省级和保护区三个层面的生态保护行政磋商机制是十分必要的，它是实现区域间公平的手段。通过该机制的建立，以地方政府为主，形成良好的国家、省级和保护区三级行政磋商机制，可以确立自然保护区的政策框架，安排生态保护资金、技术和人员。其次，需要来自社会主体的自我认同。如果一个社会的公众对国家法律的运行漠不关心，那么这个国家的法律就得不到良好的运行，或者法律的运行就隐藏着很大的危机。自然保护区生物多样性和生态保护的法律制度能否发挥作用，很大程度上取决于保护区居民的认同并自觉遵守。因而，吸收当地居民广泛参与，建立自然保护区管理的公众参与和磋商机制，建立政府与社区之间的对话交流机制，建立重要利益相关者之间的交流和对话机制，充分考虑当地居民的基本权益，吸收其参与可能对其有影响的生态建设项目和相关的环境执法活动，才能使法律得到普遍的认同和有效的实施。
注释:
[1]韩念勇：《中国自然保护区可持续管理政策研究》，载《自然资源学报》2000年第3期。
[2]王权典：《再论自然保护区立法基本问题》，载《中州学刊》2007年第3期。
[3]我国现行自然保护区土地权属立法，用过于简单的方式严格限制甚至禁止草原放牧权、林木采伐权、药材采集权、野生动物狩猎权、渔业捕捞权、农作物种植权、野生动物驯养繁殖权等相关权利的行使，在实践中导致大量违法活动和土地权属冲突发生。自然保护区管理机构可以利用行政管理权、土地经营权集于一身的便利，在土地权属管理中追逐土地利益，与民争利，其结果是法律所追求的自然保护目标没有达到，反而长久地造成了社区与政府之间的利益冲突。参见周训芳等：《我国自然保护区土地权属法律制度及其存在的主要问题》，载《林业经济问题》2006年第8期。
[4]朱广庆：《国外自然保护区的立法与管理体制》，载《环境保护》2，002年第4期。
[5][6]苏杨：《改善中国自然保护区管理的对策》，载《绿色中国》2004年第18期。
[7]王小钢：《环境论法律实施机制系统》，载《环境执法研究与探讨》，中国环境科学出版社2005年版。