探析突发事件应急状态紧急处置权法律规制 第2页
突发事件发生的突然性、事件发生后的破坏性、事件处理的紧迫性和事件发生发展的不确定性要求其区别于常态下的处理方式，需要快速的处理，其效率性要求迅速利用应急处理的“拳头模式”协调各部门的分工协作，以达到各方面的快速出击应对并解决人力、物力、财力资源的分配和协调，这个“拳头模式”应对的状态就是应急状态，而在应急状态中承担指挥协调重任的就是紧急处置权，紧急处置权是突发事件应急状态下权力协调的核心。但紧急处置权的行使其效力是一把“双刃剑”，既可以因其行使正确而为人们提供正常的秩序，也可以因其滥用而更加破坏因突发事件发生导致的非正常状态，紧急处置权只在突发事件应急状态下行使，具有更大的权威性和优先性，比平时更容易限制公民权利导致人权克减，为防止其扩张和异化需要对其进行法律规制。
二、我国突发事件应急状态紧急处置权的法律规制现状与不足
法律规制紧急处置权是从立法、司法等方面，通过对紧急处置权进行授权、分权，对其权力的内容进行限制，具体规定应急状态下行使紧急处置权的程序监督，并规定行使后的救济的途径等，使紧急处置权在实践中更好地突出其高效的特点，强化和明确突发事件应急处置机关的责任。对于紧急处置权的法律规制在现有的法律基础上存在以下不足之处。
(一)立法漏洞—— 紧急处置权“师出无名”
我国先后分别对战争、社会动乱、自然灾害和安全事故等应急状态制定了相关法律，包括《国防法》、《戒严法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《安全生产法》、《消防法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律，分别对社会动乱、战争状态、重大自然灾害、重大安全事故、公共卫生事件等应急状态进行了规范。 现有的《宪法》中第67条18款、第80条、第89条16款涉及到紧急状态决定主体和宣布主体的规定；《突发事件应对法》只在附则第69条与国家的紧急状态做一衔接；《突发事件应对法》第12条、第49条中授予采取“克减人权”的紧急处置措施的原则性规定。通观法律可知只对紧急状态进行了规定，但规定相对模糊和分散，而对于突发事件根据不同的等级启动相应的应急状态几乎没有规定，应急状态下紧急处置权如何行使、紧急处置权扩张的范围以及应急状态的结束标准如何确定和宣布没有明确规定。“无法可依”的局面导致为突发事件紧急处置权行使的“师出无名”。
(二)行使紧急处置权的主体不明确
《突发事件应对法》第七条规定了以各级政府作为各地区突发事件应对的行政领导机关，领导机关是否是行使紧急处置权的主体，无从得知。我国形成了以横向上归口部门、纵向上单灾种的应急管理“条块分割”模式，纵向上没有一个直接负责统一管理的常设性的应急指挥管理机构，而恰好该机构是在应急状态下权力集中行使的指挥决策主体，是应急工作展开的落脚点和出发点。这种“条块分割”模式，使得突发事件发生时成立的应急指挥机构的性质各异，不能形成一个全国统一的应急指挥系统，无法协调处理复合型的突发事件，从而严重地影响了政府应对突发事件的效率。发达国家很重视应急管理指挥机构，如美国的联邦紧急事务管理署(FEMA)是处置突发事件的专职管理机构，统一协调管理突发事件发生时的各种状况。“术业有专攻”，政府需要设立相应的职能部门“专攻”应急指挥，行使紧急处置权。
(三)缺乏应急状态下特殊程序规范
http://www.751com.cn/ 我国现阶段“对行使紧急处置权的程序一般没有义务性法律控制，一般都采取原则性的‘现场决定现场执行’规定。” 紧急处置权作为特殊时期的特殊权力，行使程序特殊但是不代表其没有程序限制，恰当的程序限制是紧急处置权正确高效运用的必经之路。我国大量的单行法中体现“权力无限、义务优先”原则，原则性规定了应急状态下紧急处置权的内容、措施(如征用、强制隔离等)，相对方的服从义务等规定。与此同时，只有严格的程序性限制紧急状态的宣布，却鲜有对解除紧急状态的程序规定，体现了立法对于紧急处置权行使的“专断”。虽然紧急处置权在突发事件发生时行使的效率性要求其快速处理，但是这些程序制度却涉及到对公民知情权的保障问题。由于中国传统思想的影响，“程序正义”对于历来重实体轻程序的我国一直是一块硬伤，对公民的知情权很少有法律规范涉及，保护力度过于单薄，不足之处日益凸显。
(四)行使紧急处置权的监督力度不够
我国对紧急处置权的监督缺乏专门系统的规定，法律对于紧急处置权的监督主体只规定了两类。一是人大监督。《突发事件应对法》第16条规定了人大的监督职能，如审议政府的专项应急报告和处理政府应急决定命令的报备，但至今尚未发布具体实施细则。二是司法监督。《突发事件应对法》第66条、67条、68条规定了司法监督，具体监督程序没有规定，导致司法监督主体监督无路可循。另外，我国公权力的司法审查制度主要是行政诉讼或复议，《行政诉讼法》规定的受案范围是正常社会秩序下具体行政作为行为，对于不行使或不充分行使紧急处置权的不作为行为等问题，司法审查难以匹及，导致对紧急处置权的司法监督成为“空谈”无法落实。
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