探析突发事件应急状态紧急处置权法律规制 第3页
(五)紧急处置权的问责机制不健全，法律救济不明
《突发事件应对法》第63条规定“地方政府和县级以上人民政府和职能部门违反本法规定，不履行法定义务或职责的，由其上级行政机关或监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分??”。从此条规定可以看出，我国在相应立法上对紧急处置权的问责仅限于“有关机关责令改正和依法给予处分”，处分的种类、等级成为有关机关的自由裁量范围，至于是否下达命令进行处分或改正由哪些机关负责监督，使得该条款显得空乏，有流于形式之嫌，其结果导致需要承担责任的机关因为机制不健全而成为“漏网之鱼”。
虽然在行政法领域通过诉讼、复议以及国家赔偿等相关法律已建立了常态下的滥用行政职权导致公民权利侵害的救济机制，但现行应急领域却是空白。常态下的救济与应急状态下的救济毕竟不同，需要对突发事件状态下的公民权利救济做出特别规定。法国的公民诉愿抵抗制度，就是在突发事件状态下，公民对执法主体采取的违法措施或不恰当措施提出诉愿，有关上级当局必须受理诉愿并作出裁决，对胜诉的当事人，主管当局应给予相应的赔偿或补偿。
三、对突发事件应急状态紧急处置权法律规制的思考
鉴于针对突发事件紧急处置权的立法不足，我们认为应当在宪法之下，制定一部《突发事件应急状态法》与《突发事件应对法》协同指导应对突发事件，并建立专门的应急管理机构，作为紧急处置权行使的基础。
(一)制定《突发事件应急状态法》，全面规制紧急处置权行使
目前我国形成了以《宪法》为根本，《突发事件应对法》为基本法、大量单行法、行政法规、规章、预案等并存的应急法律体系。专门立法缺乏应对不同等级的应急状态法，而《突发事件应急状态法》囊括紧急状态在内的规制紧急处置权的法律刚好弥补了这一空白。
《突发事件应急状态法》立法的目的是综合各种单行法，解决在各层级各类型突发事件发生后，如何通过最有效地行使紧急处置权的国家机关和社会组织来行使应急权力，除了对政府外，还包括对人民解放军和武警等军事力量和社会力量行使授权的紧急处置权的规制，特别包括发生战争、特大灾害或者多种灾害并存等最严重的突发事件后进入全国性紧急状态时的紧急处置权行使的规制。
在法律位阶上，与《突发事件应对法》平级并互相弥补，都立于宪法之下，是衔接《宪法》和《突发事件应对法》的一部法律。《突发事件应急状态法》详细界定突发事件应急状态下的紧急处置权的运作情况，划清紧急处置权在应急状态下的职责和与公民私权利的界限，落实公民权利保障的底线，对紧急处置权的启动时间、确认、宣布、期限及其变更等权力行使的主体与时限做出明确规定，全方位规定行政紧急权力行使的目的、条件，遵循的原则、程序及权力的范围和边界以及权力违法行使的救济及行使者的法律责任等。同时系统地修订自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全方面的单行法规，与《突发事件应对法》互相配合，增加行政法层面上的相关配套法律实施细则中关于紧急处置权规制的相关内容．以完善我国的突发事件应急法律体系。
(二)紧急处置权的行使主体规制
良好的紧急状态处置工作离不开各层面的紧急状态处置机构，对于突发事件的应急管理我国采取的是归口部门、单灾种的“条块分割”模式，没有一个常设性专门的应急指挥协调机构，我们可以借鉴国外的经验，依据《突发事件应急状态法》建立一个由国务院主要领导人(副总理或国务委员)牵头，处理各种危机事件的综合协调部门 J—— 国家突发事件应急管理委员会，分为日常运作和应急管理，一旦突发事件爆发，随即应当转为国家应对有关突发事件的具体指挥与协调机构，行使紧急处置权，并根据突发事件严重程度确定赋予哪一级应急管理委员会在紧急情况下有指挥本行政区驻当地垂直领导部门、驻当地国有企事业单位的权力，充分调动人力、物力、财力，确保工作效率。
根据“属地为主”应急管理体制，在地方省、市两级设立其分支机构——地方突发事件应急管理委员会，在坚持中央统领原则的基础上，赋予其地方紧急处置权，协调各职能部门合作关系，并广泛动员社会公众参与应对突发事件，在县、乡两级分别设立应急管理办公室，负责本辖区内的突发事件应急管理。如果需要局部进入应急状态，可以根据《突发事件应急状态法》的程序规定征求有关机关同意。但是单单依靠专职管理机构是不足以应对复杂混合型的突发事件，其可以委托社会职能部门或者个人行使紧急处置权，如国家安全、警察、?肖防、医疗、卫生、交通等部门或者志愿者组织、高超技艺的个人，使这些机构或者个人能在最短的时间内有效控制好紧急状态，并将危害和损失降至最低程度。如此纵向上形成从中央到地方应急管理体系，横向上形成了应急指挥机关——社会部门——公民“三位一体”的应急处理主体模式，全方位、高效率的应对突发事件。
http://www.751com.cn/ (三)行使紧急处置权的原则规制
1．作为一种高度自由裁量性的权力，首先应当遵循比例原则(最小侵害原则)，寻求权力与权利之间的平衡，既要保证权力的行使是应对突发事件控制危险所必须的，又要确保克减公民权利的后果和成本小于或等于突发事件可能造成的损失和成本。L2 J‘公民最低限度的权利保留”是紧急处置权应遵循比例原则的一个最恰当解释，即紧急处置权的行使不能越过公民最低限度的权利，《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定，有些权利，如生命权、免受酷刑权、人格尊严权和享受思想、良心和宗教自由权等，即使在紧急状态下也不能加以限制。我国已经成为该公约成员，作为成员大国应实现履约承诺，将紧急处置权规制到法律的框架之内。¨?。
2．应遵循程序正当原则，正当程序是权利的重要保障，是权力的必要限制，行使紧急处置权要符合“最低限度的程序正义”。前文介绍到我国关于紧急处置权的行使缺乏基本的程序限制，由此可以按照紧急处置程序的发展阶段：突发事件应急程序的启动、运行和结束，对该程序的条件和具体流程进行设计和建构。首先，初始环节为启动应急状态的程序阶段，要合理设计相应状态的决定程序和宣布程序；其次，中间环节即运行紧急处置程序阶段．紧急处置权的监督制度设计要合理；再次，末端环节即结束应急状态程序阶段，其决定程序和宣布程序是恢复社会的常态管理的关键一环。在程序设计和规制当中要对时间和运作机构进行具体详细的确定。
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