我国大陆与台湾地区法律援助制度比较研究
法律援助是世界各国和发达地区普遍采行的一种司法救济制度。法律援助制度是指在司法制度运行
的各个环节和各个层面,对因经济困难或其他因素而难以通过通常意义上的法律救济手段保障自身基本社会权利的社会弱者减免收费,以提供法律帮助的一项法律保障制度。我国大陆地区于2003年7月制定了《法律援助条例》,自2003年9月实施以来取得成效,但也存在一些需要研究解决的问题。几乎在同一时期的2004年1月,我国台湾地区公布施行了《法律扶助法》。两岸法律援助虽然在内容规定、机构设置等方面存在比较突出的差异,但是都面临着经费来源紧张、实施人员紧缺等问题,且都获得了比较广泛的社会认可。比较研究两岸法律援助制度将有利于两地法律援助制度的进一步完善。
一、两岸法律援助制度之立法比较
法律援助在台湾地区称为法律扶助,是指对于需要专业性法律帮助而又无力负担诉讼费用及律师报
酬之人民予以制度性之援助,以文护其“宪法”所保障之诉讼权及平等权等基本人权。2004年,台湾地区正式公布《法律扶助法》,建立法律援助制度。《法律扶助法》明确规定了台湾地区法律扶助的目的宗旨、机构建立、机构职能、资金来源、扶助对象、扶助标准、扶助程序等内容。根据该项法律
规定,台湾法律援助的主管机关为台湾“司法院”,具体组织实施机构是根据《法律扶助法》成立的“财团法人法律扶助基金会”。法律扶助基金会下设若干分会,具体负责受理、审核法律援助申请,指派律师及给付报酬等具体事项。因此,台湾法律援助体制实际上由司法院、法律扶助基金会和法律扶助基金分会三个层级构成。司法院在管理法律援助方面的主要职责:一是确定法律扶助基金会的捐助及组织章程,二是编列预算。基金会之基金为新台币100亿元,除鼓励民间捐助外,由司法院逐年编列预算捐助。台湾地区的法律援助制度具体内容规定在《法律扶助法》之中。台湾地区2004年1月7日公布施行《法律扶助法》,它的颁布基于两个方面的历史背景。其一,与一些发达国家的情况相似,在社会逐渐资本主义化之后,台湾地区的诉讼制度逐渐向富人倾斜,“法律是有钱人的专利以及穷人的梦魇”成为人们不得不接受的事实。尽管各级法院、检察署设有为民服务中心,大学法律系也有法律系学生组成的法律服务社之类的免费法律咨询场所,但这些机构专业性不足,也难以真正介入案件。义务辩护律师可遇不可求,公设辩护人制度并不彰显,相关制度之间难以整合,使得真正的经济弱势者难以得到有效的完整的法律援助。因此,台湾地区社会各界呼吁成立法律扶助组织,以保障公民享有平等的诉讼权利。其二,2003年台湾地区的“刑事诉讼法”进行了重大修订,其最大的特点是职权进行主义诉讼模式转型为改良式当事人进行主义模式。为此,“刑事诉讼法”中增设了“交互诘问制度”。交互诘问的良好实施,不论在交互诘问的进行中还是在事前的准备过程中,都需要相关的技巧和相当的时间。台湾地区原先一直沿用律师义务辩护制度,因报酬过低,律师非常不情愿参与。法律扶助工作无专门机构负责,分别由法务部、各级法院、各级行政机构及民间团体推动,相关经费很有限,有关法律扶助的制度性设计及法律规范都不健全。人们担心新的“刑事诉讼法”施行会出现有钱人才请得起好律师而使得审判正义阶级化的问题。因此,如何让无经济能力的人民得以公平享受诉讼制度因而制定一套健全的法律扶助机制,成为当时台湾地区司法改革最重要的工作之一。正是基于上述原因,1998年,由部分律师发起,联合台湾地区“民间司法改革基金会”、“台北律师公会”及“台湾人权促进会”三个团体,参考世界各国法律扶助、法律救助机构的运作,开始推动台湾地区法律扶助制度的建构。1999年7月,台湾地区“全国司法改革会议”作出“推动法律扶助制度”的决议,推进了法律扶助制度建设的步伐。2003年12月23日,在民间多方努力推动和台湾地区“司法院”的支持下,《法律扶助法》由台湾地区“立法院”三读通过,并于2004年1月7日公布施行。大陆地区《法律援助条例》属于行政法规性,于2003年7月制订出台,得益于大陆地区政治经济发展带来的一系列观念转变有关。其一,在司法领域,人们逐渐认识到“公民在法律面前一律平等”意味着公民享有平等地获得司法救济的权利,包括平等地获得律师提供法律服务和帮助的权利。即使公民因经济原因而无力聘请律师,也有权获得国家免费提供的法律援助。其二,责任政府理念的普及。随着大陆地区政治改革的深化,建设法治国家治国方略的提出,“责任政府”、“国家义务”等理念逐渐深入人心。人们逐渐认识到,《宪法》既然尊重和保障人权,那么保障人权就是政府的责任和国家的义务。相应地,法律援助既然是公民的一项权利,则政府有责任保障公民享有这一权利。因此,《法律援助条例》明确规定“法律援助是政府的责任”。这在理念上明确了法律援助的责任主体,是责任政府理念的重要体现。正是在上述背景下,大陆地区于1994年首次公开提出了建立中国法律援助制度的设想,并在北京、广州、上海、郑州、武汉等地开展了法律援助的试点工作。1996年12月司法部法律援助中心成立。1997年5月中国法律援助基金会经民政部批准成立。2003年7月制定了第一部关于法律援助的全国性法规《法律援助条例》,并颁布实施。比较而言,台湾地区已经有一部专门的《法律扶助法》,这有利于围绕该《法律扶助法》构建一套健全的法律扶助机制。大陆地区虽然在《刑事诉讼法》、《律师法》中也规定有法律援助制度的内容,但迄今尚无国家立法机关制定的有关法律援助制度的专门立法,《法律援助条例》的法律位阶较。这反映出目前大陆地区对法律援助制度的思想认识和现实定位与台湾地区相比还有相当的差距。正是因此,有学者建议,大陆地区应当在总结以往经验特别是《法律援助条例》实施以来经验的基础上,由国家立法机关制定与法律援助制度地位相称的有关法律。[2]客观地说,既然在理念上认为获得法律援助是公民的基本权利,那么,在立法上由专门性法律予以明文规定,应该更为妥当。
二、两岸法律援助制度之内容比较
(一)法律援助的对象
台湾地区《法律扶助法》第一条(立法目的)开宗明义规定:“为保障人民权益,对于无资力,或因其他
原因,无法受到法律适当保护者,提供必要之法律扶助,特制定本法。”第3条明文规定了“无资力者”的定义,即:符合社会救助法之低收入户或其每月可处分之收入及可处分之资产低于一定标准者。实践中,一般掌握在全户收入新台币22000元至28000元之间。内地《法律援助条例》第二章明文规定了法律援助的对象范围,包括因经济困难无力聘请律师或因其他原因而没有聘请律师的人。所谓经济困难的标准,因大陆各地经济发展不一致,《法律援助条例》未规定统一的标准。为此,《法律援助条例》第13条明文规定:“本条例所称公民经济困难的标准,由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况和法律援助事业的需要规定。申请人住所地的经济困难标准与受理申请的法律援助机构所在地的经济困难标准不一致的,按照受理申请的法律援助机构所在地的经济困难标准执行。”此外,台湾地区《法律扶助法》第16条明文规定了“不应准许申请法律扶助之情形”:“法律扶助之申
请,如有下列情形之一者,不应准许:第一,依申请人之陈述及所提资料,显无理由者。第二,申请人胜诉所可能获得之利益,小于诉讼费用及律师报酬者。但所涉及之纷争具有法律上或社会上之重大意义者,不在此限。第三,就同一事件依本法或其他法律已受法律扶助,而无再予扶助之必要者。第四,对于基金会之诉讼。第五,于台湾地区外所进行之诉讼。第辣,申请之事项不符法律扶助之目的者。前项第一款及第二款之规定,于法律咨询不适用之。”大陆地区《法律援助条例》则明文限定准许申请法律援助的情形。《条例》第10条规定:“公民对下列需要代理的事项,因经济困难没有委托代理人的,可以向法律援助机构申请法律援助:(一)依法请求国家赔偿的;(二)请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的;(三)请求发给抚恤金、救济金的;(四)请求给付赡养费、抚养费、扶养费的;(五)请求支付劳动报酬的;(辣)主张因见义勇为行为产生的民事权益的。省、自治区、直辖市人民政府可以对前款规定以外的法律援助事项作出补充规定。”台湾地区《法律扶助法》采用的是“例外排除”的体例,意味着除规定中不应准许的情形,原则上无资力或因其他原因而无法受到法律适当保护者皆有权申请法律扶助。大陆地区《法律援助条例》采用的是“例外准许”的体例,意味着原则上只有符合法定情形
的公民,才有权申请法律援助。从这一层面来看,台湾地区的《法律扶助法》更有利于对公民获得法律援助权利之保障。
(二)法律援助的事项
台湾地区《法律扶助法》第2条明文规定了“法律扶助之种类”,即律师可从事的法律扶助事项。其具体包括:法律咨询;调解、和解;法律文件撰拟;诉讼或仲裁之代理或辩护;其他法律事务上必要之服务及费用之扶助以及其他经基金会决议之事项。第17条衔接第2条的内容规定,基金会得按经费状况,依案件类型,决定法律扶助种类及其诉讼代理或辩护的施行范围。具体而言,被指派承担法律扶助义务的律师究竟有权从事何种事项的法律扶助活动,还取决于“刑事诉讼法”和“民事诉讼法”及其他有关法律的规定。大陆地区《法律援助条例》没有明文规定律师可从事的法律援助的事项,但台湾地区法律扶助法》规定的法律咨询、调解、和解等内容应当视为也是大陆地区律师从事法律援助活动的内。这是因为,从法律援助的特定目的和内涵来看,法律援助是为保障公民权利而设,法律援助的内容主要是适应公民行使权利、救济权利的需要,这一点应该是各国家各地区的法律援助制度共通的。所以,虽然大陆地区《法律援助条例》未明文列举法律援助的具体事项和内容,但实际上应该包括台湾地区《法律扶助法》第2条规定的相关内容。至于大陆地区承担法律援助义务的律师在不同诉讼中的具体权限,则应当依据大陆地区的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和其他相关法律的规定来确定。大陆地区和台湾地区在刑事诉讼、民事诉讼等相关法律规定内容互有差异,两岸承担法律援助义务的律师从事法律援助的具体事项因而也会存在部分差异。
(三)法律援助的程序
台湾地区《法律扶助法》对于公民的法律扶助申请采用“书面审查原则”。《法律扶助法》第13条规定,无资力者,得申请法律扶助。同时,为了使资源能妥善利用,以造福最需要的民众,申请法律扶助要具备两个条件:(一)申请人申请扶助的案件不能显无理由,亦即在诉讼上有胜诉的可能。(二)申请人全户人口的资力(包括全户人口的总收入以及总资产)需低于基金会的扶助标准;或是申请人本人属于符合台湾的社会救助法所规定的低收入户,并提出证明文件。如果申请的个案为台湾地区“刑事诉讼法”规定的强制辩护案件,则例外的不审查申请人的资力。具体流程在资力审查后,与审查委员进行面谈,以了解案件是否显无理由,然后再由三位审查委员做评议,以决定个案是否必须加以扶助。大陆地区《法律援助条例》对于公民的法律援助申请也采用“书面审查原则”,要求申请法律援助的申请人必须提供相关财力证明文件或其他无经济能力证明文件及案件有关资料以供审查。《法律援助条例》第17、18条规定:“公民申请代理、刑事辩护的法律援助应当提交下列证件、证明材料:(一)身份证或
者其他有效的身份证明,代理申请人还应当提交有代理权的证明;(二)经济困难的证明;(三)与所申请法
律援助事项有关的案件材料。申请应当采用书面形式,填写申请表;以书面形式提出申请确有困难的,可以口头申请,由法律援助机构工作人员或者代为转交申请的有关机构工作人员作书面记录。法律援助机构收到法律援助申请后,应当进行审查。认为申请人提交的证件、证明材料不齐全的,可以要求申请人作出必要的补充或者说明,申请人未按要求作出补充或者说明的,视为撤销申请;认为申请人提交的证件、证明材料需要查证的,由法律援助机构向有关机关、单位查证。大陆地区和台湾地区的法律援助制度都规定法律援助申请采用书面审查原则,但实务操作中的做法和效果并不相同。台湾地区法律援助的实务运作上,少数法律扶助基金会分会基于方便民众,坚持不采取书面审查原则,与法律规定并不相符,因此,相关理论界对之多有批判,认为容易这种做法容易造成弊端。大陆地区法律援助的实务中严格贯彻书面审查原则,但有人(包括法律援助机构的一些工作人员)往往把向申请人员提供法律援助看作是一种“恩赐”、“关照”或自己的权力,[2]从而违背法律援助制度设立的宗旨。正确的做法应当是在操作上坚持法律援助申请的书面审查原则,同时,在观念上强调法律援助与民便利、服务人民的理念。
三、两岸相关配套制度之比较
台湾地区《法律扶助法》第5条规定:“本法主管机关为司法院。为实现本法之立法目的,应成立财团
法人法律扶助基金会(以下简称基金会),其捐助及组织章程由主管机关定之。”据此,台湾地区于004年7月1日成立了法律扶助基金会(LegalAidFoundation),全称为财团法人法律扶助基金会,通常简称为法扶会、法扶。法律扶助基金会以“为经济上的弱势者支付诉讼费用及律师报酬,提供法律的专业扶助,实现诉讼的平等权”为宗旨,性质上是由政府所捐助设立的私法人组织,也是台湾地区第一个公办民营的法律扶助机构。法律扶助基金会负责相关实施办法之订定,并成立各地分会实际执行法律扶助工作,属二级制。另由政府主管机关司法院负责监督及管理基金会之运作及经费之运用。目前台湾财团法人法律扶助基金会除总会外,有21个分会。除最早于2004年7月1日受理民众申请时于台北、台中、台南、高雄、花莲等县市同时成立的五个分会外,2005年1月又于桃园、新竹、彰化、宜兰、台东等五县市成立分会;在发起律师的坚持下,该年7月,又增设基隆、苗栗、南投、云林、嘉义、屏东、澎湖、金门及马祖等九个县市的分会。2006年12月,成立板桥分会,2009年8月31日成立士林分会。台湾地区法律援助工作的经费全由台湾地区政府捐助成立法律援助基金及每年补助日常营运经费(每年捐助不动基金新台币5亿元,预计20年后成立100亿之基金,在这之前则每年编列4亿5千万元之业务经费补充基金会运作之需)。相关舆论认为,台湾地区法律扶助基金会面临的最大挑战之一是经费不足,每年5亿元新台币的经费与欧美国家或日本动辄相当于数十亿、百亿新台币的经费相比,显得过于寒伧,即使与邻近的香港地区相比也差距很大。2004年香港地区法律援助署1年扶助经费达7亿8千万港币,折合台币约30亿元,而香港地区当时的人口684万约,是台湾地区的四分之一。另一方面,人员的不足亦是台湾地区法扶会的一大挑战,至2006年9月止,法扶会只有三位专职法律扶助案件律师,大量案件的法律援助工作是由法扶会委派其自愿参与个案的执业律师承担。在每年有上万件申请法律扶助案件的情形下,增加专职律师以提升个案品质,是法扶会努力的目标。台湾地区法律扶助基金会的成立使得社会上的经济弱势群体得到帮助。法扶会相关资料显示,无论民事案件还是刑事案件,都有超过半数的申请人因法扶会的协助而得到实质性助益。但也有报道指出,法扶会个案审查有时流于草率,有些民众伪装低收入户,滥用法律扶助制度,让国家出钱替他打官司。此外,法扶会个案报酬比较低,因此可能有不少愿意接案的律师,或者是出于平时业务欠佳收入不足,或者是新任律师以法律扶助案件训练诉讼技巧,导致法律扶助案件数量上升,但质量不能同时提高,从而又陷入诉讼“富人优势”的循环。但无论如何,法律扶助制度在台湾初步建立,多数舆论认为法扶会目前的作为是瑕不掩瑜,未来的运作如果逐渐走上轨道,台湾地区的人权将因此获得更周延的保障。大陆地区《法律援助条例》第4条规定:“国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作。县级以上地方各级人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。中华全国律师协会和地方律师协会应当按照律师协会章程对依据本条例实施的法律援助工作予以协助。”据此,大陆地区逐渐成立了中央、省、市、县四级制的法律援助中心。中央由司法部法律援助中心负责全国法律援助工作的开展;地方上分别由省、市、县各级政府司法厅或司法局设置法律援助中心来推动、实施及监督管理各该辖区的法律援助工作。大陆地区法律援助中心日常运行所需要的经费都由各级政府分别负责,但并不完全依靠政府的力量解决法律援助的经费问题。经国务院批准,1997年在民政部登记成立了中国法律援助基金会,以发动社会力量支持法律援助工作、发展大陆地区的法律援助事业。中国法律援助基金会目前是我国唯一一家致力于发展法律援助事业的全国性公募基金会,其宗旨是保障全体公民享受平等的司法保护,文护法律赋予公民的基本权利,其主要任务是募集法律援助资金,为实施法律援助提供物质支持,促进司法公正,文护社会公平与正义。
大陆地区法律援助中心也存在人员不足的问题尤其是在内地,由于经济发展不均衡,西部经济欠发达地区法律援助缺资金、少律师的问
http://www.751com.cn/题比较突出。据统计,目前西部地区有210个县至今没有律师,困难群众寻求法律援助十分困难。[3]这妨碍了群众合法权益的保护,制约了当地经济和社会的发展。虽然近年来,经过社会各界和广大法律服务、法律援助工作者的共同努力,大陆地区法律援助事业得到了长足发展,但这方面问题没有得到根本改善。为此,中国法律援助基金会发起了“1+1”中国法律援助志愿者行动给律师资源严重短缺至今仍没有律师的西部县,每县派一名律师和一名法学院校应届毕业生,开展法律援助志愿者活动,以满足基层人民群众的法律援助需求。在志愿服务期内,每名律师志愿者每年至少无偿办理法律援助案件20件以上。大学生志愿者可从事与能力相适应的法律援助和法制宣传工作。截至于2009年6月20日,大学生志愿者报名人数达到3600余人,律师志愿者报名500余人。[3]此外,为解决法律援助中心人员不足的状况,中国法律援助基金会近年来根据不同人群和地区的需要,先后设立了11个专项基金,包括中国优秀学子法律援助专项基金、“592”法律援助专项基金、农民工
法律援助专项基金、中国民间对日索赔法律援助专项基金、残疾人法律援助专项基金、妇女家庭权益保障专项基金、老年人法律援助专项基金、未成年人法律援助专项基金、生态环保法律援助专项基金、“5·12”孤残法律援助专项基金和灾区县级法律援助重建基金。在这些专项基金的支持下,中国法律援助基金会成功组织实施了一系列具有广泛社会影响的法律援助项目,资助办理了大量法律援助案件,有效文护了弱势群体的合法权益,受到社会各界广泛赞誉。比较而言,大陆地区和台湾地区的法律援助机构都获得了社会的广泛认可,也都面临着经费和人员方面的问题和挑战,各自在与民便利、服务人民的理念指导下采取的一些有针对性的做法,值得相互借鉴。
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