检察机关成为行政公益诉讼主体的思考
一、行政公益诉讼的基本问题
（一）行政公益诉讼的含义
在对行政公益诉讼制度进行创设之前，必须要完成的一项任务是界定行政公益诉讼的含义，这是一个看似简单却不能准确得出结果了问题，理论上没有形成统一的观点，实践中对行政公益诉讼的理解也是多种多样。在理论上，有的学者将行政公益诉讼案件划分为两种，一是因公共利益、国家利益受到侵害而提起的行政诉讼案件，二是因公民个人权益受到侵害的案件。也有的学者只将第一种案件划定为真正意义上的行政公益诉讼案件。实务中，法官审理有关案件，对案件的定义不同，对待案件的态度也就出现不同，裁判结果更是相差甚远。
总体上来说，行政公益诉讼的目的不存在争议，诉讼主体已经明确，即法律将启动诉讼的权利交给了检察机关，但是，就诉讼的其他方面，理论界的争议没有停止。行政公益诉讼属于行政诉讼，当然的具备行政诉讼的特征，但是，有些特征是行政公益诉讼所独具的。第一，目的方面，保护公共利益、国家利益；第二，诉讼主体方面，提起诉讼主体不是与案件有利害关系者，而是检察机关。
（二）有关行政公益诉讼的相关规定
检察机关有权对行政诉讼进行监督，有权对诉讼中出现的不当行为进行纠正，以此来保证司法公正，但是，检察机关作为起诉主体，如何参与行政公益诉讼，在诉讼中有何具体权利、义务，以及其他相关的程序、制度，法律都没有做出规定，这是法律规定的空白，仍需要理论与实践的探索。
制度虽未启动，但社会一直在发展。近些年，一些行政机关的相关行为超出职权范围，严重侵害公共利益，却没有受到监督。诉讼法规定，提起行政诉讼需要原告是行政相对人，即直接利害关系人，但公共利益、国家利益遭受损害，直接的相关人不是具体的公民、法人或者社会团体，没有符合规定的主体。
2014年，全国人大通过了《行政诉讼法》的修正案，这是值得法学界高兴的一件事，但有关行政公益诉讼的相关制度没有得到修改。直到十八届四中全会的召开，对行政公益诉讼的法律地位予以确定，法定的诉讼启动主体明确---检察机关，自此行政公益诉讼制度开始进入探索阶段。
二、检察机关成为适格主体的理由
（一）理论铺垫
1.其他机关均不是适格主体。人大及其常委会是国家权力机关，是我国的立法机关，不能参与具体的诉讼，否则会有损权力机关的威信，同时也会产成立法与司法不分的现象。如果人大及其常委会成为诉讼的一方当事人，则另一方不能与之抗衡，不利于司法公正的实现。行政机关更不适应作为诉讼主体，因为行政公益诉讼的被告也是行政机关，会出现相互妥协现象。人民法院是我国的审判机关，享有审判权，如果赋予其诉讼权利，是不造成裁判者与原告的重合，控审不分，严重损害司法权威，所以人民法院也不是适格主体。
2.检察机关职能属性决定的。我国的民主法治不够发达，行政机关及其工作人员的行为没有得到有效的规范，出现了许多滥用权力、违法不尊的现象，严重的侵害了公共利益、国家利益，造成这种现象的原因有很多，但有一项是最为直接的因素，即外部监督的缺乏。检察机关是法律监督机关，法律赋予了它保持中立的权力，它的机构设置、职能组成等可以保障其排除非法律因素的干扰，在行政公益诉讼中保持足够的客观，只有法律能成为它的依据。检察机关不参与经济管理，与其他机关、法人、公民没有利益关系，可以不受经济、行政等非法律因素的干扰，这就使检察机关具备了公正参与行政公益诉讼的客观条件。
3.保护和救济公共利益的需求。首先，随着社会的发展，行政行为侵害公共利益的情形时有发生，包括行政不作为，比如行政机关应当履行监管职责，文护食品、环节等的安全，但没有尽到义务，导致公共利益受损；也包括乱作为，行政机关违反法律程序征收土地，违法将农用地挪作他用等，使公共利益受损。检察机关作为国家机关之一，有职责文护公共财产、公共资源面授非法侵害，当然，检察机关作为适格主体具有足够的能力和物质支持，能够有效的推动诉讼的进行。相反，如果公民、法人以及组织作为诉讼主体提起行政诉讼，其在各方面都明显的弱于行政机关，诉讼地位存在不平等，在诉讼中几乎不存在优势，难以文护相关利益。
另一方面，检察机关作为诉讼主体，可以排除一定的阻力，顺利开启诉讼程序，节约资源。同时，检察机关的工作人员熟悉法律知识，可以极大提高工作效率，推动诉讼程序的进程，使受损利益及时得到保护。检察机关直接参与诉讼，可以更好的监督诉讼程序，对不符合规定的行为及时纠正，保障程序顺利进行。
（二）现实要求
1.检察机关拥有优越的司法资源。在刑事诉讼中，检察机关无论是在侦查方面，还是在公诉方面均具有强大的能力，它参与到行政公益诉讼中，可以将这些能力很好的发挥出来，起到事半功倍的效果。除此之外，它在诉讼方面表现出丰富的经验，它拥有的诉讼资源也是普通公民无法相比的，所以，检察机关在诉讼中，可以充分利用已经具有的诉讼经验和充裕的物质资源，为行政公益诉讼的顺利进行保驾护航。另一方面，从现实的表现来看，检察机关对犯罪行为严厉打击，对刑事案件及时处理，不放纵犯罪也不侵害人权，得到了社会的认可。另外，检察机关的队伍素质较高，工作能力较强，能够很好的保障诉讼的质量，由它作为行政公益诉讼的主体，公共利益更能得到有效的保护。
2.国外的宝贵经验以及我国的实践探索。大部分的大陆法系和英美法系国家，几乎都在法律当中明确规定了行政公益诉讼的主体，可以说无一例外的将启动诉讼的权利赋予了检察机关。检察机关对涉及公共利益的案件都有权提起行政诉讼，这些国家的立法对行政公益诉讼作出了详细规定，司法实践也取得了良好的效果，这为我们提供了立法和实践经验。另外，在我国的司法实践中，已经出现了行政公益诉讼的案件，公民、检察机关、法院等都为之付出了努力，所以，我国已经具备相关实践经验，可以作为制度建立的参考。
三、其他国家的行政公益诉讼制度
首先是大陆法系国家。行政公益诉讼制度起源于19世纪的德国，由检察官提起行政公益诉讼，法律给予了检察官明确的法律地位。在德国，存在一种特殊的诉讼，即民众诉讼，当民众认为有关的宪法权利受到行政行为的侵害，就可以提起行政公益诉讼，当然这里的宪法权利不限于本人权利，这是较早的行政公益诉讼，目前德国已经将此权利统一赋予了检察官，检察官作为国家代表参与诉讼。
其次是英美法系国家。行政诉讼的启动权也属于检察机关，检查长既可以以国家代表的身份监控一切诉讼活动，也可以参与行政公益诉讼。在英国，当公共利益遭受损害时，即使没有检举、控告者，检察长可以依照法律规定启动诉讼程序。可以看出，检查长在行使诉权方面拥有相当大的自由裁量权，他可以自由决定是否提起诉讼，"为了公共利益而提起诉讼是他的专利".
在美国，行政公益诉讼真正确立是在20世纪40年代，一系列环境案件的发生，让美国在实践中逐渐建立起行政公益诉讼，之后立法对其作出确立，自此，美国普通的公民、法人、公益组织均可以提起诉讼，文护与自己没有直接关系的权益，后来的实践与法律做出进一步变动，最终将起诉权转移到了检察长手中。
四、行政公益诉讼制度的创设
（一）对检察机关进行合理定位
如何对检察机关进行角色定位，一直是理论争论的焦点，由于法律没有做出任何说明，所以，学者们的观点不一，具有代表性的观点主要有：法律监督人说、诉讼代表人说、原告人说、行政公诉人说等。其实，多种学说各有利弊，但基于理论与实践的考虑，将检察机关定位为行政公诉人较为合理。
在刑事诉讼中，检察机关以公诉人的身份参加诉讼，如果在行政公益诉讼中同样赋予其公诉人的身份，可以做到身份的统一，促进行政诉刑法与刑事诉讼法的统一。有人质疑检察机关作为公诉人，可能会与监督职能相矛盾，其实不然，同样以刑事诉讼为例，检察机关兼具控诉与监督职能，但不但没有出现矛盾，反而保障了诉讼进行。不能直接将其定位为法律监督人，因为，监督与诉讼是两种不同的角色，不能将两者混为一体，否则，不利于法官、被告人权益的保障。
另外，检察机关与案件没有直接的利害关系，裁判结果对其产生的影响有限，检察机关提起行政公益诉讼是基于法律的规定，是为了保护公共利益和国家利益，而公诉人身份就表明了这一点，使用这一概念既可以实习三大诉讼的统一，又可以明确检察机关的权利义务，所以，从理论与实践上说，行政公诉人说更具有合理性。
（二）行政公益诉讼调整范围的拓展
首先，列举是我国立法常用的方式，立法者可以在法律条文中列举多项典型的、可以提起行政公益诉讼的行政行为，比如：第一，侵害国家和集体重大利益的行为，如具体行政行为致使国有资产流失、滥用职权随意转让土地使用权等。第二，扰乱市场经济秩序或者侵害公民权益的行为，如强制太高商品售价。第三，污染环境、破坏生态平衡的行为，如行政不作为，致使企业倾倒大量污水。第四，破坏公共利益的行为，如违规进行城市规划。
其次，列举式不能达到全面覆盖的目的，所以要借助原则性规定和兜底性规定。原则性规定可以指导具体诉讼程序，因具有抽象性，所以对客观情况的覆盖面较广，很好的弥补了列举的不足。兜底性规定位于列举项的后面，是在具体列举项不足以穷尽所以情形时，作出的补充性规定，与原则性规定具有同样的功能。
五、结语
随着现实的发展，公共利益、国家利益受到侵害的概率越来越高，这就对立法、司法等作出了要求，立法上应当明确诉讼主体资格、诉讼权利以及其他制度，司法上要提高意识、设立配套措施促进行政公益诉讼的顺利进行。国外已经有诸多的优秀的成果，可以予以一定借鉴，相信未来的行政公益诉讼制度，将对公共利益和国家利益的保护起到巨大作用。
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