城乡中小学标准化建设的问题审视效果的研讨
一、引言
推进城乡中小学标准化建设是落实科学发展观，统筹城乡教育均衡发展和实现教育公平的重要举措。自20世纪80年代末以来，国家为了提高农村办学质量而着力改善农村学校办学条件，这使城乡中小学标准化建设取得了显著成就。在统筹城乡的大背景下，我国城乡中小学标准化建设已经悄然从改善农村中小学办学条件的立场转变到促进城乡教育均衡发展的立场。但是，由于这一基本转换尚未完全实现，城乡中小学标准化建设依然存在不少问题。
为了客观探查我国城乡中小学标准化建设的实然问题，本研究在质性访谈的基础上，基于我国一些省市学校标准化建设方案和相关文献资料，编制了《城乡中小学标准化建设研究调查问卷》。请10位专家对问卷评分，整理评分数据，得到肯德尔和谐系数w=O.89，x2检验显示，x2=275.9>x2（32）0.005=56.3281，w值达到显著水平，说明10位评分者的评分等级一致性很高。一般情况下，评分者的评分一致性越高，说明问卷的评分者信度和内容效度越好。所以，本问卷的信效度良好。问卷共计38题，其中有关学校的背景变量6题，涉及被试的所在地区、学校阶段、学校性质等；正式调查问题32题，分为意识与理念、内容与标准、过程与效果、现状与问题、预测与展望5个文度。
2012年11月到2013年1月，在城乡教育差异明显的N市对中小学教师进行抽样调查。被试样本的选取遵循分层抽样的原则，依次分区域、学校、教师三个层级进行抽样。在区域选择上，根据地域特征、经济状况、教育水平等方面的层次差异，共抽取了12个区县；在学校选取上，在每一区县按照地域（城市、乡镇、农村）以及学段（小学、初中、高中）抽取样本学校89所。受调研教师总共为2457人，其中管理岗位教师164人，语数外教师1242人，理化生教师306人，政史地教师332人，音体美教师233人，综合实践课教师81人，其他学科教师99人。
本文主要基于N市城乡中小学标准化建设的调研，结合其他一些地区城乡中小学标准化建设的基本情况，综合审视我国城乡中小学标准化建设的问题。
二、城乡中小学标准化建设的问题
（一）建设理念重“均衡”轻“发展”
“均衡”与“发展”体现了城乡中小学标
http://www.751com.cn准化建设的核心价值。在不同的历史发展时期，均衡与发展孰轻孰重有所不同，相应地城乡中小学标准化建设的侧重点也就不同。当前城乡中小学教育发展水平差距较大，均衡显然是需要被优先关注的。在教育部与各省市签订了教育均衡发展的备忘录之后，各地主要还是立足于在基础教育阶段，尤其是义务教育阶段保证所有学生都能公平地享有教育资源。受此影响，我国城乡中小学标准化建设的实然目的容易偏离其应然目的——促进学校发展、教师发展和学生发展，被弱化为实现发展的手段——均衡教育资源，甚至出现“为了均衡而均衡”的现象，实现农村学校和薄弱学校在教育资源上与城市学校和优质学校大致相当就成为了城乡中小学标准化建设的基本理念。这种理念的典型表现就是，有些地方政府、教育行政部门、学校等力图在城乡中小学标准化建设过程中，通过调整学校布局、增大教育资源投入、实现教育资源“人人有份”等方式，主要促进城乡教育在物质条件上的均衡。在N市的调研也在一定程度上反映了这一问题。
1.看重“均衡”
如图l所示，对于城乡中小学标准化建设促进城乡教育均衡的作用，32.4%的教师认为“作用很大”，36.9%的教师认为“作用较大”，28.3%的教师认为“作用一般”，仅有3.9%教师认为“作用很小”或“没有作用”。这表明近七成的教师认同城乡中小学标准化建设促进城乡教育均衡的作用。
2.期待“发展”
在很大程度上，优质学校的质量和数量典型地折射出一个地区教育发展的实际水平。以优质学校建设为出发点可以较好地分析城乡中小学标准化建设对于教育发展的作用。如图2所示，对于城乡中小学标准化建设促进优质学校建设的作用，28.7%的教师认为“作用很大”，35.7%的教师认为“作用较大”，25.6%的教师认为“作用一般”，仅有9.9%的教师认为“作用很小”或“没有作用”。这表明超辣成的教师认同城乡中小学标准化建设促进优质学校建设的作用，也较好地反映这些教师认同城乡中小学标准化建设对于教育发展的作用。
3.重“均衡”而轻“发展”
如图3所示，69.3%的教师认为城乡中小学标准化建设对于促进城乡教育均衡具有较大甚至很大的作用，而认为没有作用或作用很小的仅占3.9%。相较于“均衡”，“发展”未得到同等程度的认同。64.4%的教师认为城乡中小学标准化建设对于促进优质学校建设具有较大甚至很大的作用，略低于“均衡”作用5个百分点；而认为没有作用或作用很小的却占9.9%，高于“均衡”作用达到6个百分点。
在对校长和教师的访谈调研中，研究者也了解到，“均衡”与“发展”的博弈实质上反映了“当下”与“未来”、“整体”与“局部”的不同导向。当下，N市的城市教育和农村教育存在一定差异，使得实现城乡教育均衡成为了当地教育的首要任务。因此N市在城乡中小学标准化建设过程中重视“均衡”也就合乎情理，成为社会对教育的整体期望，将部分学校的优质“发展”看作教育整体“均衡”的一小部分。
（二）建设标准重“统一”轻“特色”
我国城乡中小学标准化建设的标准体系是在国家关于校舍建设、教学仪器、教师标准、信息技术等一系列政策文件的指导下，由各省市教育行政部门结合本地实际而制定的，其实然的关注点侧重办学条件。一般意义上，国家标准是根据全国学校的中等偏上发展水平而制定的，也是需要各地无条件达成的最低标准。在办学条件的主要方面实现标准统一之后，学校标准化建设在一定程度上走向了同一化。齐头并进的办学条件和差异很小的办学质量使得优质教育资源得不到充分利用，呈现“千校一面”的局面，忽视了学校教育发展的多样性，学校在优质发展和特色发展方面的空间就受到不同程度的压缩。在N市的调研也呈现这种情形。
1.从统一“建设标准”延伸到统一“办学质量”
如图4所示，关于统一建设标准，认为“很有必要”的有1015人，占41.3%；认为“较有必要”的有805人，占32.8%；这两项比例共计74.1%。关于统一办学质量，认为“很有必要”的有897人，占36.5%；认为“较有必要”的有784人，占31.9%；这两项比例共计68.4%。
对两项调研进行均值比较，得到统一建设标准的均值为1.94，方差0.996；统一办学质量的均值为2.08，方差为1.076；对两者进行相关性分析，得到R=O.633，P=O.000<0.001。这表明在很大程度上，统一建设标准会促进办学质量的齐头并进和同一化。正如前述数据分析发现，68.4%的教师认为有必要统一办学质量。
2.学校建设标准轻特色发展
如表1所示，对于学校标准化建设的基本方面如校舍及基础设施、教学设施、师资队伍、学校管理、课程建设、教学活动、校园文化，认为需要建设标准统一的人数百分比（占被试人数的百分比）分别为71.3%、69.8%、75.6%、58.4%、54.3%、38.2%、37%。由此可见，不少受调研教师期望对学校的各个方面都不同程度地统一建设标准。对于学校管理、课程建设、教学活动、校园文化等方面，赞成统一建设标准的人数百分比也相对较高。这种希望对易于打造办学特色的软条件和软环境采取统一建设标准的现象，恰恰在某种程度上反映了城乡中小学标准化建设标准忽视了学校的特色发展。值得一提的是，“师资队伍”成为了学校建设标准统一的首项，相应的人数百分比高达75.6%。显然这是人们追逐优质师资、期待城乡教育公平的实然写照。但是师资队伍建设标准的高度统一忽视了学校教育是教师个性化实践活动的事实，不利于发挥教师的主动性和创造性，从而极大地压抑了城乡中小学特色发展的潜力和动力。
（三）资源配置重“投入”轻“效益”
为了有效地实现城乡中小学标准化建设，适度而科学地投入教育资源，以及合理而高效地使用教育资源就是必要的前提和保障。但是，当前教育资源的投入及使用均表现出明显的“粗放型”特征。
1.过度依赖教育资源投入
在一定程度上，学校标准化建设侧重于改善办学条件，而改善办学条件就需要投入教育资源。这诱使很多地区和学校将学校标准化建设与教育资源投入两者建立起一种稳固的联系，甚至造成了学校标准化建设就等同于从外界获得资源支持的不良现象。在调研中发现，N市S中学当前感到最为困难的是校园场地生均面积不足10m2，仅及当地重点中学建设标准所规定的最低下限的一半。各种大型的功能室严重不足，共缺32间。生活用房紧张，如生均食堂面积0.37m2，与最低标准相差0.43m2；生均居住面积1.5m2，与最低标准相差0.2m2。面对这种情况，该校最近几年一直非常努力地从多种渠道争取建设经费，不过资金投入的力度不大，远不能满足按照学校建设标准改善学校办学条件的需求。即使如此，该校表示还将继续大力向有关部门申请建设经费。
2.建设经费投入不均衡
在分税制下的财政转移支付过程中，由于上一级政府按照下一级政府上缴税收的比例对下一级政府实行税收返还，地方政府的财税能力越差，获得的财政转移支付就越少。相应地，这些地方政府可能用于城乡中小学标准化建设的教育经费就相对不足，尤其是在财税收入能力相对较弱的农村地区和贫困地区，这一问题就更加突出。显然，受这种财税体制的影响，对教育经费投入的统筹规划不足，容易造成各地在教育经费投入上的失衡，从而降低教育经费的使用效益，不利于国家统筹实施城乡中小学标准化建设，也不利于各地整体推进城乡中小学标准化建设。在调研中发现，N市H县在经济发展上相对滞后，从2009年到2011年，该县财政预算内教育拨款（含城市教育附加费）占县财政支出比例分别为13.96%、12.13%、12.35%。但目前该县还需要3亿多元才能实现城乡中小学标准化建设达标。这种资金投入不足与经费需求巨大的矛盾显然不利于该县实施城乡中小学标准化建设。而研究者调研也发现N市有些经济条件好的区县在2010年以前就基本实现中小学标准化建设，而且存在重复投入和超标投入的现象。由此看来，在教育经费投入非常不均筏的情形下，N市城乡中小学标准化建设的整体推进步伐就被延缓了。
3.建设经费使用不合理
在以GDP为核心的政绩观的影响下，办重点学校、窗口学校、名校等观念实际上还在发挥作用，这使得城乡中小学标准化建设的经费使用未与教育经费投入取向、教育布局等实现有效匹配。如由县教育行政部门统筹的、有限的公用建设经费很容易被少数城市学校、城镇学校、优质学校等使用，没有很好地根据所在地区的学校布局进行合理而高效地使用。在学校层面，学校标准化建设的经费使用也未与学校发展需求达成高度一致。如图5所示，各校财务支出均包含有教师培训费、教学器材购置费（用于购置教学实验消耗品、教材及辅助用品、文体用品等）、设备购置费（用于购置大型教育教学设备设施）、教研活动费（用于校本教研、课题研究等）。从2006年到2010年，这几项经费的支出比例（单项费用支出/教育经费总支出）分别只有2%、5%、5%和2%的波动幅度，未能很好地体现教育经费投入的增长趋势。更为重要的是，这些教育经费支出的结构较为不合理。虽然教师培训和教研活动在促进学校的内涵发展方面非常重要，但这两项的支出远远不及在教学器材购置和设备购置上的支出，并且后两项支出有重复投入的可能性。
（四）实施过程重“外延”轻“内涵”
我国城乡中小学标准化的最初出发点在于改善农村学校的办学条件，缩小城乡学校在办学条件上的过大差距。这导致一种不良倾向，不少农村学校、薄弱学校将改善办学条件作为核心目标，尤其是以争取资金投入和改善硬件条件为主，使得城乡中小学标准化建设本末倒置，没有有效地促进办学质量的提升。
1.办学条件的质量不一定与数量同步达标
当前，我国城乡中小学标准化建设的基本方向还主要是立足于“有学上”，尤其在农村地区更是如此。有学上”需要有足够数量的办学条件，也要保证这些办学条件有一定的质量。不少地方的城乡中小学标准化建设虽然在办学条件的数量上达标，但在质量上却没有真正达标。从政策文本来看，国家对学校标准化建设的很多细节有明文规定，而不少地方却没有提及。如国家的校舍建设标准明文规定“小学的普通教室宜在四层以下，不宜超过四层；中学的普通教室宜在五层以下，不宜超过五层”、普通教室“每间使用面积均不得小于67m2”、“建筑面积以墙厚240mm计算”……地方的校舍建设标准就很少呈现这些内容。通常情况下，验收标准主要是地方标准，这使得校舍建筑的质量标准被降低。在一些农村地区和贫困地区，由于建设资金相对不足，为了在数量上和形式上达标，降低办学条件质量的情况就很有可能发生。
2.办学条件标准化未有效地催生优质学校
各地关于中小学办学条件标准的政策文本通常从数量上规定了校园建设、装备条件、公用经费等“硬件”，很少涉及到课程建设、教学改革、学校管理等“软件”。于是，虽然不少学校不停地翻新校舍和更换教育设备，甚至有些地方出现了拥有豪华校舍和高档教育设备的超级学校，但是教育质量却没有像办学条件一样上台阶。笔者在农村地区课程实施状况调研过程中发现，部分农村中小学虽然有漂亮的教学楼、较为完备的教学设施，但是因学科师资短缺、课程资源不足、教学方式变革滞后等因素，除了升学考试学科受到重视之外，综合实践活动、通用技术、音体美等被忽视，有的甚至形同虚设，这使得学校的办学质量令人堪忧。正是在这种情形下，对于很多办学条件已经达标、甚至超标的中小学，因缺乏以创建优质学校为核心的学校标准化建设理念的指导，在自身的发展方向上不同程度地出现迷失现象，延缓了借助学校标准化建设提升自身办学质量的步伐。
三、以科学发展观指导城乡中小学标准化建设
在一定程度上，我国城乡中小学标准化建设未能有效地贯彻“为了人的发展”的理念，以物性遮蔽了人性，导致我国城乡中小学标准化建设的品质不高。科学发展观明确指出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，对于我国城乡中小学标准化建设具有重要的指导意义。因此，需要更为有效地发挥科学发展观的指导作用，反思我国城乡中小学标准化建设的问题，探索更加科学、和谐地推动我国城乡中小学标准化建设的路径。
（一）根据“人的发展”构建“统筹均衡与发展”的建设理念
学校的核心目的是育人，促进“学生发展”的水平和程度是判断学校办学质量的根本标准。在这个意义上，我国城乡中小学标准化建设就要以促进学生发展为旨归，尤其是以促进学生的全面、和谐发展为旨归。这需要从为了学生发展的立场出发，理清城乡中小学标准化建设对于城乡教育均衡与发展的作用。“打造‘标准化学校’是缩小校际差距、实现义务教育均衡发展和教育公平的最有效途径”。这表明城乡中小学标准化建设是实现城乡教育均衡发展的重要途径，可以有效地统筹城乡教育的均衡发展。更为重要的是，教育公平实质上关乎每个学生通过教育获得公平发展。因而我国城乡中小学标准化建设通过统筹城乡教育，促进城乡教育公平发展，进而公平地服务于每个学生的发展。
在城乡中小学标准化建设的不同阶段，“均衡式发展”和“发展式均衡”两种不同的建设理念分别发挥不同作用。“均衡式发展”指在办学条件还普遍较差的情况下，城乡中小学标准化建设主要在一定区域内综合规划城乡学校布局，合理配置教育资源，创设让所有学生公平地享有教育资源的教育环境，从而保证每一个学生在学校中获得最基本的发展。目前，我国大多数地区、尤其是广大农村地区和贫困地区的城乡中小学标准化建设还处于初步均衡阶段。因此，这需要在“均衡式发展”建设理念的指导下，缩小城乡之间、地区之间在办学条件上的较大差距，实现大致的教育均衡，为所有学生的最基本发展提供必要保障。
“发展式均衡”指在办学条件满足所有学生在发展上的基本需求之后，城乡中小学标准化建设需要立足于各地实际，以区域整体推进发展优质教育，发挥学校的主观能动性，创建类型多样、特色鲜明的优质学校。目前，在我国的东部沿海及经济发达地区、经济条件较好的大中城市，城乡中小学在办学条件上也基本实现标准化。这些地区和城市的城乡中小学标准化建设就迫切需要转向，把关注点落到提升学校办学质量，实现区域内城乡中小学标准化建设的优质发展，为中西部地区、农村地区、贫困地区的城乡中小学标准化建设提供榜样和示范。
客观上，随着我国经济社会的快速发展，我国城乡中小学标准化建设的“均衡式发展”可以通过加大教育资源投入、合理地规划城乡学校布局等方式在相对较短的时间内得以实现。而“发展式均衡”却需要花费更长的时间、投入更多的教育资源才可能得以实现。因此，我国城乡中小学标准化建设需要快速地实现城市学校和农村学校之间、发达地区学校和欠发达地区学校之间、优质学校和薄弱学校之间的“均衡式发展”，整体迈向“发展式均衡”的历史阶段。即使在实现“均衡式发展”的阶段，“发展式均衡”也不能被忽视，有必要大力提倡我国城乡中小学标准化建设在低位均衡水平上的特色发展。这才不会因办学条件的差距而进一步引发城乡之间、地区之间、学校之间在办学质量上的巨大差距，从而真正有效地推进我国城乡教育的均衡发展。
（二）按照“差异公平”原则制定建设标准
公平是一个相对的概念，是有区别、有差异、有比例的公平。由于我国地域广大区域之间及城乡之间的现实条件差异大，为了有序有效地推进城乡中小学标准化建设，相应的建设标准更应该是一个适度因地制宜、相对统一的标准。如《长沙市普通中小学标准化学校建设标准》就明确分为市级、县级、乡镇级三级学校标准化建设标准，较好地体现了统一性与灵活性相结合的原则。
首先，建设标准需要因地制宜、具有弹性。在一定程度上，我国城乡中小学标准化建设是一项全民参与的、巨大的系统工程，不同的区域、地区、单位等都要对此承担相应的责任。但是不同主体承担责任的能力大小不一、相互之间的差距甚至很大。就经济发展水平而言，各地为城乡中小学标准化建设投入经费的实际能力是有差别的，东部沿海发达地区和中西部欠不发达地区、大中城市和农村地区在这方面是不可同日而语的。这就要求城乡中小学标准化建设标准具有伸缩性，设定一个具有上限和下限的区域空间，下限是所有地区，尤其是农村地区都必须要达到的标准，上限是东部沿海经济发达地区和大中城市需要尽力达到的标准。就校园占地面积而言，由于土地资源稀缺、农村学生流人等因素，大城市的中小学校园用地普遍紧张，“人多地少”的现状已经成为制约学校发展的瓶颈之一。从这个角度来看，国家的《城市普通中小学校舍建筑面积》中，具有12个班完全小学的生均校舍建设面积的基本指标就不是固定的6.8m2，而是以6.8m2为中间点的一个可变区间。
其次，建设标准需要基本规范、具有统一性。由于当前我国还没有出台系统的基础教育办学标准，“城乡中小学标准化建设标准具体包含哪些内容”还没有一个为全社会所公认的认识。虽然最近各地先后出台了一些基础教育，尤其是义务教育的办学质量标准。但是这些标准之间缺乏内在的逻辑一致性，存在内涵不一、内容相异及标准冲突的现象，从而导致我国城乡中小学标准化建设呈现某种程度上的混乱状态。因此，国家需要出台系统的基础教育办学标准，统领各地的办学条件标准和办学质量标准，从而有效提升我国城乡中小学标准化建设标准体系的内在统一性。
（三）参照“临界点”合理配置及使用教育资源
临界点理论指当要素投入达到一定程度的时候，系统就会出现类似聚变反应的临界状态。系统达到临界状态需要满足两个条件：一是要素投入需要根据系统规律、按照一定的结构比例投入；二是要素投入达到系统的临界状态即可，当超过系统达到临界状态的需求，要素的使用效率和效益就会急剧下降。在这个意义上，我国城乡中小学标准化建设的资源配置需要根据城乡中小学标准化建设规律和教育发展规律，避免过度依赖教育资源的投入，按照一定的结构比例科学地投入人财物，从而最有效地促进城乡中小学标准化建设。
首先，完善省级统筹、县级落实的教育经费投入机制，根据教育资源投入的临界点合理地提升教育经费的使用效益。教育经费的投入与使用之间存在一定的函数关系，当教育经费投入到一定程度以后，对教育质量提升的贡献率就开始下降，假如继续投入教育经费，势必造成教育经费的浪费，投入越多浪费越大。因此，我国城乡中小学标准化建设迫切需要明确教育经费的投入方式，将有限的教育经费用在刀刃上，避免教育经费的低效投入和重复投入。一是建立省级统筹的教育经费投入机制，在教育分税制外设置城乡中小学标准化建设专项经费，主要用于补充经济相对落后的农村地区、贫困地区、少数民族地区等在城乡中小学标准化建设经费上的不足。二是落实县级统筹的教育经费使用机制，根据区域内合理的学校布局，适度将教育经费向农村学校、村小、教学点倾斜，从而整体提升县域内城乡中小学标准化建设的推进速度和均衡水平。
其次，充分挖掘各种教育资源的价值，追求我国城乡中小学标准化建设的最优效果。我国城乡中小学标准化建设是一项长期的系统工程，其最终目的是为了促进学校、教师、学生的持续健康发展。因此，各地、各校不能简单地“等靠要”，需要发挥自身的主观能动性，立足自身实际，按照“人尽其才，物尽其用”的原则，充分挖掘现有教育资源的价值，最大限度地提升办学质量。如昆明市在学校标准化建设过程中充分利用现有教育资源，迁建后闲置的中学教育资源大多用于新办小学，达到“建一成二”的投资效果；剩余或闲置的小学资源用于学前教育；置换撤并收缩校点后的闲置教育资源主要用于补充新的教育投资；结合标准化建设，排除农村中小学现存D级危房6万m2，节约了排危专项资金。在这种情形下，教育行政部门才不会盲目地采取“一刀切”的教育资源配置方式，而是根据“学校最需要的才是最好的”的原则，合理地为城乡中小学配置教育资源。学校也才会在获得新的教育资源之后，将这些教育资源配置在最适合的、最需要的地方，发掘这些教育资源的最大价值，最大限度地提升学校的办学质量，真正为我国城乡中小学标准化建设赋予内涵。
（四）围绕“提升办学质量”实施学校标准化建设
“有学上”需要改善办学条件，主要从物质上保障学校的存在和运转。而“上好学”需要建设更多的优质学校。优质学校实质上是基于良好的基础性和保障性办学条件，具有突出教学效果、高水平师资队伍、良好校园文化等非物质因素的学校。随着人民的教育需求不断提高，“上好学”成为了时代呼声。这要求我国城乡中小学标准化建设不仅满足人民群众“有学上”的需要，更要回应人民群众“上好学”的呼声，切实提升办学质量，创建更多的优质学校。
首先，理清办学条件和办学质量之间的关系，让地方教育行政部门、学校等明确城乡中小学标准化建设是提升办学质量的充分条件，而不是必要条件，即使不搞学校标准化建设，城乡中小学仍然需要和可以提升办学质量，而城乡中小学标准化建设也不能自动地提升办学质量。这可以让城乡中小学标准化建设的利益相关者摆正心态，明确城乡中小学标准化建设对于教育公平和教育均衡具有非常重要的意义，却不能解决学校在发展过程中的一切问题；明确城乡中小学标准化建设需要提升办学条件，但是不能仅仅盯着教育资源配置，尤其是教育经费的无限投入。
其次，防止盲目追求办学条件超标准，杜绝将城乡中小学标准化建设等同于不断翻新教学楼、更新教育设备等。因为在城市学校和优质学校的办学条件提前达标、甚至超标的情形下，城乡之间中小学教育质量的差距将进一步被人为地放大。如果以城市学校和优质学校为标准化建设的实际标准，农村学校和薄弱学校在标准化建设中势必不是以达标为务，而是以超标为荣。
最后，切实加强督导评估，保证城乡中小学标准化建设质量。城乡中小学标准化建设的评价主体应多元化，包括教育行政部门、教育督导部门、纪检部门、建设部门、财政部门、审计部门等。建立城乡中小学标准化建设的巡回监督制度和工程监理制度，对中小学标准化建设过程进行监督和评价，保证中小学标准化建设得到有序有效落实。在督导验收过程中，充分明确每一个等级、每一个数字后面的详细标准和真实意义，保证我国城乡中小学标准化建设在数量和质量上均实现达标。
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