赞成国有资产独立营运(即坚持国有资产管理独立性)的学者的主要观点是:①国有资产管理与国家财政是两个性质不同的经济范畴,国家作为社会事务管理者和国有资产所有者的双重身份和权力不应当都由国家财政来行使和兼任。②国家财政无法统一国家双重身份的责任要求,国家作为政治权力的代表,要承担三个层次的责任要求:一是保证上层建筑的巩固与发展,即政府生存的要求;二是满足社会福利事业与必要的财政补贴的需要,即社会稳定的要求;三是提供公共设施与基础设施,即为国民经济发展提供基础条件的要求。国家作为财产权力的代表,也要承担三个层次的责任要求:一是监督国有资产经营者对资产耗费的足额补偿,保证国有资本的保值;二是从资产经营者那里取得产权投资收益,促使国有资本的不断增值;三是以资本收益进行再投资,不断壮大国有经济。可见,政权的责任目标是社会效益,财权的责任目标是经济效益,两类目标性质不同,无法同时并重,同时实现,不能由同一部门(如财政)来统一。③国家或政府作为政治统治的工具和凌驾于社会之上的管理机构,是政治权力的唯一行使者。由于政治权力是实现阶级经济利益的最强大、最有效的手段,决定着统治阶级为了自身的经济利益,必然具有强化运用政治权力的动机,这使得政治权力经常表现出任意性扩张的倾向。这样,在市场经济条件下,假如市场缺乏与政府的随意性扩张行为相抗衡的力量,那必然会经常导致政府的非市场行为力量干预市场正常运行的后果,从而使市场的有效运行机制受到削弱与破坏。比如会出现重财政税收收入,轻国有资产保值补偿的现象,各种形式的以税代利行为还会继续存在。
上述观点从理论上讲应该是十分正确的,然而,现实社会是纷繁复杂的,尤其是我国尚处于社会主义初级阶段,各方面的关系还未理顺,政府职责分工尚不十分清晰,国家在许多场合还不得不采用经济与行政手段并用的方式调节社会经济运行。从一些资本营运搞得比较成功的国有集团公司看,如果离开了政府行政手段,兼并、重组等具体的资本运作往往难以深入下去。这与当前我国经济机制的不健全有关,如不同利益集团的相互“摩擦”,使得企业的运行成本很高,借助于行政手段有时可以减少企业的管理成本。这表明,至少在现阶段,强调“以国家为主体的财政活动”是与制度变迁的路径一致的,它有助于各方面利益的协调以及减少各种成本(改革成本和摩擦成本等)。这正如马克思所指出:政治权力是由社会物质条件决定,并随这种条件的变化而变化,“然而它是由于它本来具有的,即它一经获得便逐渐向前发展了的相对独立性,又反过来对生产的条件和进程发生影响。这是两种不相等的力量交互作用:一方面是经济运动,另一方面是追求尽可能多的独立性,并且一经产生也就有了自己运动的新的政治权力。总的说来,经济运动会替自己开辟道路,但是它也必定要经受它自己所造成的并具有相对独立性的政治运动的反作用,即国家权力的以及和它同时产生的反对派的运动的反作用”③。可见,马克思主义的国家学说在通过考察国家及其政治权力与社会之间的关系,从而推衍出国家的阶级统治的本质特征之时,十分强调经济基础对于国家及其政治权力的决定作用,即使国家或政府在行使政治权力的过程中,有时确实会干扰经济活动的有效运行。但是,国家为了统治阶级的利益,有时不得不借助于行政的力量。这是因为眼前的既得利益对于掌握国家权力的统治阶级来说是最主要的。当然,在经济运行的常态下,较之政治职能,政府的经济管理职能无疑将居于主要地位,因为这从根本上有利于其政治职能的实现。在这种情形之下,从国家与政府的角度看,它必须遵循市场经济的运行规律,让市场经济尽可能在有效作用范围内运行,从而它有必要而且一般也能够对自身具有政治权力的扩张倾向进行约束。我国近年来进行的政府机构改革,乃至于我国迄今为止的市场改革中的政府权力的逐步下放,正是这一方面的佐证。
根据上述分析,我们认为,现阶段国有资产管理体制的构建应结合国情,采取分步走的战略。即有条件的地方可探索采用国有资产管理委员会模式(简称“国资委”模式,含有西方发达国家“公共财政”的思想)。对于暂时不具备条件的地方仍可采用“一体两翼”模式(即是一种以“国家分配论”思想为基础构建的模式)。客观地说,这两种模式作为原有体制变革的过渡形式,在接近目标体制的程度上是有所不同的。“一体两翼”模式刚刚走出原有体制,“国资委”模式则更接近目标体制。而不同地区在实践中选择的国有资产管理体制模式,则在很大程度上与该地区的经济发展水平和国有资产的相对集中程度有关。在经济发展水平较高、国有资产相对集中的地区,在接受“国资委”模式时,困难和阻力相对较小。一些已经设立“国资委”的地方,都强调地方政府主要领导的重视是必不可少的条件。而实际上,这主要是由于这些地方的经济发展水平较高,市场经济发展对政府机构的要求相对明显;在国有经济仍占国民经济较大比重的情况下,这些地方又是国有资产相对集中的地区。这种情况必然对地方政府主要领导产生较大影响,因而在组建“国资委”的态度上必然保持积极态度。上海、深圳、武汉、厦门等地的情况证明了这一点,而青岛市与山东省、厦门市与福建省在组建“国资委”问题上截然不同的看法和做法,其深层原因同样是经济体制水平和国有资产集中程度方面的差异。河北、辽宁、陕西等地区在筹建“国资委”的过程中,虽得到地方政府主要领导的重视,但遇到的困难要比上海等地大得多,也说明了这一问题。而目前强调“一体两翼”模式更适合本地区情况的省区,在经济发水平和国有资产的集中程度上,大都不如前述省市。由于“经济基础决定上层建筑”,从我们整个国家来看,“一体两翼”模式将占很大的比重,因此,政府体制改革过程中撤销国家国有资产管理局,重组国有资产管理职能是符合我国实际的,是与当前的生产力发展水平相适应的。
党的十五届四中全会将国有资产管理原则由原来的“国家统一所有,政府分级管理”更改为“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”,但其本质“国家统一所有”没有改变。从理论上分析,国有资产的所有权无论采取中央政府高度集权的代理模式,还是采取地方政府高度分散的代理模式,都是不可行的;而采取仅以中央政府作为国有资产所有权的第一级代理者的中央政府与地方政府共同代理国有资产所有权的模式,会因在中央政府与地方政府之间增加了一层委托代理关系,以及改变已成既成事实的国有资产在中央政府和地方政府之间的划分等问题,而增加国有资产的管理成本和体制改革成本。较为适宜的、综合成本较低的选择,是中央政府与地方政府同时作为国有资产所有权的第一级代理者的模式。但从我国的实践情况来看,由于资本市场尚待进一步完善,政府机构改革也正处于改革之中,加之其他一些不确定性因素的影响,实施国家与地方分级所有的设想还难以成立,为防止国有资产的进一步流失目前仍继续实行国务院统一行使国有资产所有权的做法是十分正确的,是符合国情和现阶段改革实际的。最后,需要补充说明的是,当前国有资产管理体制仍然不健全与规范,进一步完善国有资产管理体制还需要学术界作更新更深入的探讨。
注 释
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