城市公交视野政府规制改革的政策思路
摘要：城市公交事业在不断探索和推进民营化的过程中出现了一些新的问题，需要进行政府规制改革，以弥补市场失灵。而城市公交事业政府规制改革应遵循以法律制度为准则、以有效竞争为目标导向、以激励性规制为手段、实现政企分离的政策思路。
关键词：城市公交；政府规制；竞争
2004年，我国提出公交优先发展战略，对城市公交事业进行民营化改革，引入竞争机制，通过公交客运线路特许经营，允许不同产业形式的公交企业进入公交客运市场，打破国有公交企业垄断经营，形成多家公交企业竞争格局。在不断探索和推进城市公交事业民营化的过程中出现了一些新的问题，如普遍服务不足、线路经营权私下倒卖、服务质量差、安全事故多等。世界范围内的民营化实践表明，民营化大潮席卷过后必然是政府规制的跟进，城市公交事业的民营化改革需要政府规制，本文从四个方面探讨城市公交事业政府规制改革的政策思路：
一、法律制度是城市公交事业政府规制改革的准则
市场经济是一种法治经济，任何社会经济活动都应纳入法治的轨道，城市公交事业也不例外，这就要求城市公交事业的政府规制要以立法为先导，按法定程序进行改革，以法律制度为规制依据。公交事业发达国家在进行政府规制改革之前，制定并颁布了相应的法律法规，并以此为纲领指导政府规制改革的实践。不言而喻，完善的法律体系对城市公交事业政府规制具有重要作用。
由于我国对公共交通研究不深，城市公共交通立法已经跟不上城市公交事业发展的步伐。现行的规制依据是国务院建设行政主管部门制定的一些政策和办法，如《关于加强城市公共交通工作的若干规定》、《全民所有制城市公共交通企业转换经营机制实施办法》等，以及地方城市政府出台的一些管理条例，如大连、济南、武汉等城市制定的《城市公共客运交通管理条例》。这些规定、办法和条例对于加强城市公共交通管理，促进城市公交事业发展发挥了重要作用。但是，这些法律层级低、法律效用较差，因而在执行中打了不少折扣，对城市公交行业的约束力不一，既缺乏统一权威的法律和行政法规，也缺乏本行业的专门法律。
根据公交事业发达国家在政府规制法律制度方面可资借鉴的经验，我国应建立城市公交政府规制体制的法律框架，作为政府规制体制改革的准则。当前，应尽快出台一部具有权威性、全国性的《城市公共交通法》，为城市公交事业发展提供法律保障。《城市公共交通法》应对公共交通各方面的具体管理作出较为全面的法律规定，包括城市公共交通的性质、规划、设施建设、线路经营、服务质量和安全责任、监督管理、法律责任等方面。然而我国地域辽阔，各城市之间的差异大，需要以《城市公共交通法》为指导，因地制宜，制定一部适合本地区特点的、具体的、操作性强的《公共交通管理条例》。
二、政企分离是城市公交事业政府规制改革的关键
城市公交事业民营化之前，其政府规制体制的基本特征是高度政企合一，政府既是规制政策的制定者与监督执行者，又是具体业务的实际经营者。这种高度政企合一的政府规制体制，其主要弊端是国有公交企业垄断经营，没有生产经营的重大决策权，缺乏提高生产效率和服务质量的动力，因而也就缺乏竞争活力。因此，实行政企分离是城市公交事业政府规制体制改革的关键。城市公交事业民营化重构政企关系，政企分开，即政府社会经济管理职能、公交企业所有者职能和公交企业经营者职能分离。
面对走向民营化的城市公交事业，政府将不再直接干预公交企业的日常生产经营活动，而是通过组建一个独立、公正的规制机构（如城市公共交通监管委员会）来规制和监督公交企业的市场行为。城市公共交通监管委员会的职能定位为合理授权、完善规制、适当监管，即制定具体的行业规制规章、颁发公交企业经营许可证、对城市公交进入和退出市场进行规制、制定并监督执行价格规制政策、制定公交服务的质量标准和安全标准、规定公交企业的普遍服务、确定公交补贴方式和额度等。
政企分离后，公交企业按照市场经济原则开展正常的经营活动，成为真正的市场竞争主体，建立以公共交通为依托、以多元化经营为扶持、以股份制经营为运作机制的全新型公交企业经营模式。利用公共交通优先的发展契机，向国内外开放城市公交市场，积极引进外部资金，运用控股、参股的方式，组建多家股份制公交企业在同一个层面上展开竞争。公交企业可以资产为纽带，建立紧密型的集团式经营企业，发展广告、房地产、旅游、商贸、物业管理、汽车文修与配件供应等相关领域的产业，突破城市的地域限制，与其他上市公交企业联合经营，进入其他城市的公交客运市场。
三、有效竞争是城市公交事业政府规制改革的目标导向
竞争是市场经济最显著的特征。“竞争出质量，竞争出效率，竞争机制的引入与完善是提高公共服务水平和质量的根本之道”[1]。城市公交事业的自然垄断性意味着其具有显著的规模经济，但是由一家或极少数几家公交企业经营又会扼杀竞争活力。因此，规模经济与竞争活力便构成政府制定城市公交事业规制政策的两难选择。从世界范围看，任何一个城市公交市场均是适度开放和适度竞争的市场。对此，以实现规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争作为城市公交事业政府规制的目标导向，对城市公交规制并举。
其一，适度的城市公交市场准入机制。城市公交行业并非自然垄断行业，由众多的私营公交企业进行公平竞争可以降低价格，减少政府补贴。城市公交市场应在政府的监控下，实行有限度的竞争，适当控制进入者的数量和规模，并逐步推行公交线路特许经营，对新增的公交客运线路或收回的现有公交客运线路的经营权，以拍卖、公开招标方式，让符合市场准入条件的公交企业公平竞争，由提供最低报价的那家公交企业获得特许经营权，规制机构与之签定特许经营合同，准许其经营城市公交业务。如果公交企业未能履行合同，规制机构可以取消与这家企业签订的合同，重新选择另一家，这打破了公交营运的终身制，把竞争机制注入城市公交行业。
其二，公交企业有序退出的制度安排。在通过特许投标来选择经营者的过程中，必然涉及公交企业退出经营问题。如果政府对公交企业的退出缺乏一定程度上的规制，可能会使公交服务供给得不到有效的保障，进而影响城市公交的稳定运营。因此，政府必须要求已获准入的公交企业负供给责任，从而对它们实施退出规制：首先，选择退出对象。只要符合退出规制条件的，不论其所有制如何，均应列为退出对象。其次，退出对象补偿的问题。根据退出公交市场的经营者所遭受利益损失的程度进行等价补偿。最后，引入新的经营者。在妥善处理企业退出公交运营的过程中，应该同时引入新的经营者，让符合条件的公交企业进入客运市场，以确保公交运营的连续性。
四、激励性规制是城市公交事业政府规制改革的有效手段
激励性规制是相对于政府单方强制规制而言的一种新型管制方式。在存在的信息不对称的情况下，政府为纠正市场失灵、提高经济效率，通过激发、引导的方法使公交企业自愿按政府意图进行生产经营[2]。其实质是给予公交企业一定的自由裁量权，促使公交企业降低成本、提高质量、改善服务，诱导公交企业逐步接近社会福利最大化的思路。为了提高行业效率而给予公交企业的激励方法是多样的，主要有：
一是在公交票价规制中引入区域间比较竞争机制。公交票价是公交企业和乘客的利益冲突点，需要兼顾经济效益和社会效益，在规制机构指导下制定市场竞争价格。我国城市公交行业基本上是由区域性垄断企业经营的，政府规制机构可以运用区域间比较竞争机制控制成本的变化，剔除各种影响成本的外部因素，以运营效率最高的公交企业的成本作为制定价格的依据，促使各区域的公交企业为降低成本而开展间接竞争。
二是建立规范的政策性亏损评估机制。政府对公交企业的扶持和财政资助体现了政府公共财政的职能，体现了政府为社会提供公益性公共产品的责任。我国应确立重点扶持城市公交企业财政补贴政策，建立规范的政策性亏损评估机制，对公交企业的运营成本和费用进行年度审计与评价，根据票价收入情况，结合公交企业服务质量评价的成绩，合理界定和计算政策性亏损基数，切实发挥政府财政补贴在城市公交发展中的作用。
三是提高城市公交服务质量。随着城市经济的发展和生活水平的提高，市民对出门乘车的服务质量提出了上档次、多样化、便利性等需求，这要求城市公交创新服务模式，推出特色服务、特需服务、精品服务等新产品。公交企业有必要针对不同类型的乘客提供不同的乘车服务。比如，通过车型和票价的差异，开通普线、大站快线、直达线等类型的快速公交线路，相应地将票价上调至2～4元。
参考文献：
[1] 周志忍．当代国外行政改革比较研究[Ｍ]．北京：国家行政学院出版社，１９９9：147．
[2] 郭志斌．论政府激励性管制[Ｍ]．北京：北京大学出版社，2002：82．