浅谈我国城乡最低生活保障制度的现状
目录
摘要2
1.我国城市最低生活保障制度的现状3
1.1我国城市最低生活保障制度的发展状况3
1.2当前城市居民最低生活保障制度在实施中存在的问题3
1.3进一步改革和完善城市居民最低生活保障制度的建议5
2.我国农村最低生活保障制度的现状6
2.1我国农村最低生活保障制度的发展状况6
2.2我国农村最低保障制度实践中存在的主要问题7
2.3完善农村低保制度的建议9
3.我国城乡最低生活保障制度的统筹发展10
3.1我国城乡最低生活保障制度取得的成效10
3.2存在的问题11
3.3完善城乡最低生活保障制度的政策建议12
4.结语..13
参考文献15
【内容摘要】最低生活保障制度是随着社会主义市场经济的发展而建立起来的。它是我国社会保障的“最后一道安全网”，因此具有极其重要的作用。本文从以下几个方面论述了我国城市居民最低生活保障制度有关的问题：一是分析城市居民最低生活保障制度当前的发展状况、在实施中问题以及提出的政策建议；二是分析我农村国最低生活保障制度的发展状况、存在的问题以及改革措施；三是我国现阶段城乡最低生活保障制度的统筹发展中的成效及问题；最后提出了解决我国最低生活保障制度中存在的问题的思路。
关键词：低保 发展状况 问题 改革措施 统筹发展
浅谈我国城乡最低生活保障制度的现状
20世纪90年代，在国际上，由于经济全球化和亚洲金融风暴的影响，在国内，由于向以市场经济为取向的经济体制急剧转轨和企业改革逐步深化，在中国城市社会中引发了诸多经济、社会矛盾。加上中国的社会保障安全网本身的脆弱和不足，在短短几年中，就在城市中迅速形成了以失业人员、下岗职工、停产半停产企业的职工和一部分被拖欠养老金的退休人员以及他们的赡养人口为主体的城市贫困群体。为了应对严重的城市贫困问题，1993年6月1日，上海市政府宣布，建立“城市居民最低生活保障线制度”。上海市的低保制度规定，凡城市居民，家庭人均收入低于市府规定的最低生活保障线（当时的标准是月人均120元），都有权向政府有关部门申请社会救助。
所谓“最低生活保障（简称‘低保’）制度”即“根据文持最起码的生活水平的消费需求设立一个最低生活保障标准，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障标准而生活发生困难时，都有权利得到政府按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。” 中国城乡低保制度的发展，从1993年6月上海市首创“城市居民最低生活保障线制度”算起，已经有20年的历史了。20年来，作为一项普遍的、有效的社会政策，城乡低保制度对保护中国的贫弱群体与构建和谐社会发挥了巨大的作用。
1.我国城市最低生活保障制度简介
城市居民最低生活保障制度是政府为了解决家庭人均收入低于所在城市最低生活标准的家庭成员生活困难问题、保障他们获得最基本的生活待遇而制定的社会救助制度，是体现公平正义的一项制度安排。
1.1我国城市居民最低生活保障制度的现状
经过十多年的实践,我国城市居民最低生活保障制度得到了迅速的发展。1993年,上海市率先出台了城市居民最低生活保障制度,取得良好效果。1999年,全国所有城市和有建制镇的县城均建立了最低生活保障制度,至2005年2月底,全国共有城市居民最低生活保障对象221113万人,城市居民最低生活保障户数达96514万户,1～2月份全国累计支出低保资金3015亿元,比上年同期增加314亿元,增长1215%;低保资金发放水平为月人均69元,比上年同期人均发放水平增加9元,增长15%[1]。城市最低生活保障事业发展已进入良性循环。
（一）保障对象迅速增加，保障面大幅度提高
在城市居民最低生活保障制度推行之初，受保人数比较有限，根据民政部救灾救济司的估计，1996年全国享受最低生活保障的城市居民仅有84.9万人，随着国家出台的民生政策，受保人数逐年增加， 1997年最低生活保障对象不会超过200万人。到1998年底，全国保障对象184万人，1999年底为281万人，2002年底为2053.6万人，2004年底达到2205万人，2007年低达到2244.1万人。到2010年，全国享受最低生活保障待遇人数达到7487.4万人，基本上实现了应保尽保的工作目标。
（二）法规和制度逐步健全
随着最低生活保障覆盖面的不断扩大，对最低生活保障工作的法制化和制度化提出了更高的要求。2002年以来各地加强了地方法规建设，已经有26个省制定和颁布了最低生活保障实施细则、实施办法等法规。地方性法规就保障标准的调整、家庭收入的核查、保障对象范围的确定、最低生活保障对象的审批程序等各个环节做了更为明确的规定。全国大部份市、县结合本地实际情况，分别制定了市、县两级管理办法和实施细则，初步形成了多层次的最低生活保障法规，有力的促进最低生活保障的法制化、规范化建设。
1.2当前城市居民最低生活保障制度在实施中存在的问题
（一）法制不健全，最低生活保障对象及其收入难以界定
我国的城市最低生活保障制度法制尚不健全，各地在界定最低生活保障对象时，一般都规定凡人均收入低于该城市居民最低生活保障标准的都可以向户口所在地的社区居委会进行申请。但是随着城市化进程加快、家庭结构的变化、户籍制度的改革、行政区划的调整，大量的“空挂户”人口不断增多，出现户口所在地与居住地不一致，如果他们当中的成员回到户籍所在社区申请低保，那么居委会就很难了解他们的真实情况。即使生活在本社区的低保户，其家庭收入情况也很难掌握。另外，在公示这些低保户时，周边邻居怕惹麻烦也不愿意讲真话、说实话。这必然会造成应保未保等问题，降低了这项制度应有功能。
（二）最低生活保障资金来源渠道狭窄，资金筹措困难
城市居民最低生活保障资金是由地方财政专款专用。也就是说最低保障资金是由地方政府—方支出，—旦地方财政有困难资金也就不能筹措，从而切断了低保资金发放来源。目前各地大多采用了市、区(县)级两级分级负担的方法。但许多贫困地区的财政大多依靠市、区属企业(国有、集体)这些企业大多不景气，导致了地力财政的困难。也就直接影响了城市居民最低生活保障资金的筹措。中央财政虽从一定程度上分担了部分低保补助的发放，但对于经济发展缓慢的中西部地区仍然是有困难的。
（三）城市居民最低生活保障制度与其他相关的政策相互交叉，缺乏统一协调，管理上的漏洞已露端倪
目前对于失业职工、下岗职工和贫困居民缺乏明确的划分标准，在管理上也是各自为政；失业职工的失业保险金由劳动和社会保障部门管理和发放；下岗职工的基本生活保障资金由企业、财政和社会“三家抬”，具体由企业再就业服务中心管理；贫困居民的最低生活保障资金由财政部门提供，民政部门管理。企业、社保部门、民政部门三家分管的结果，必然导致管理上的许多漏洞，不仅使三项资金的筹集增加难度，而且企业和职工虚报冒领。重复领取失业保险金、下岗职工基本生活保证金和最低生活保障补助金的现象，造成有限资金的损失、浪费。
1.3进一步改革和完善城市居民最低生活保障制度的建议
（一）加快城市居民最低生活保障的立法工作
不能单靠《城巾居民最低生活保障条例》来指导城市最低生活保障工作，而应该加强立法工作的步伐，并出台有关的政策措施形成最低生活保障体系。建立有效的监督系统，使城市最低生活保障制度形成有法可依，执法必严，违法必究的制度化体系。从而以法律的形式切实保障城市贫困居民的基本权利，不断完善有关的法律制度、方针政策建立科学的城市居民最低生活保障制度。
（二）开辟筹集渠道，保证城市居民最低生活保障制度的资金供应
尽管国务院明确规定地方财政负责城市居民最低生活保障制度的全部资金供应，但是，城市财政承担社会公共需要的任务越来越重，特别是一些经济发展比较落后的城市财政以担此重任。如果不开辟新的筹资渠道，紧靠财政“一家抬”，不仅资金势单力薄，而且在财政陷入困境时就会影响城市居民最低生活保障补助的支付。我认为至少还有两条筹资渠道可以开辟和利用:一是接受社会捐赠，二是发行专用最低生活保障线的福利彩票。此外，政府还要通过制定各种扶持政策，支持和鼓励贫困者通过自身努力摆脱贫困。
（三）加强社会保障部门和民政部门政策制定和资金管理上统一协调
城市居民最低生活保障制度也是社会保障的重要组成部分，因此在政策的制定上应归口社会保障部门，民政部门是负责实施和执行的机构，同时将筹集到的资金按政策规定发放给出于最低生活保障线以下的贫困居民。民政部门在发放最低生活保障补助金时，一定要对社会保障部门已经发放失业救济金和下岗职工基本生活费的职工有全面的了解，防止重复发放。同时，还要配合税务、工商、街道居委会等将居民的各种隐性和显性收入资金来源基本弄清楚，防止最低生活保证金发放的虚报和流失，提高最低生活保障资金使用的社会效益。
2.我国农村最低生活保障制度简介
2.1农村居民最低生活保障制度的发展状况
目前全国大多数实施的来看，农村最低生活保障制度存很多问题，以湖南省株洲县为例，这个县农村低保全面实施一年多了，在这一年中，各项工作和事业都取得了显著的发展，人民群众也基本上满意，但是随着社会的发展和人民的需要，株洲县的农村社会救助体系的建设的紧迫性和重要性也日益凸显重要，在农村的低保工作仍面临着一些困难和不足，仍需广大民政工作人员继续努力。 1、保障不全面，缺乏深度和广度，救助金较少，救助水平低。 目前，株洲县仅只把农村特困户即因病，因残，因灾或因文化水平低，智力低下导致家庭生活困难，难以文持日常基本生活的农村家庭纳入保护范围，而这只仅占农村人口的1%，实际上未能做到应保尽保，而且救助水平低，贫困的家庭的生活仍旧非常困难。 2、没有稳定充足的资金来源及其筹备机制，当前农村低保所需资金主要是以县里和市里的财政预算为主，再者就是中央省市给予适当的补助，怎么样补助，补助多少，基层在把握低保资金总量上存在很大困难。 3、低保工作平台弱。缺乏相应的工作人员，农村低保工作关系是千家万户，量大，面广。目前，每个乡镇只有一名民政助理，而且还身兼数职，工作难度非常大，缺乏相应的工作经费。 4、农村低保对象确定难，农村低保对象是由村里上报到乡镇，然后由乡镇核实认定，村里的干部好多都认为确定低保对象比较难，一是不知道怎么样才是低保的保障范围，所以，这就导致了村里的工作的武断和专制，由村干部评议确定，有些村因为村里的贫困户很多，低保所给的人数名额较少，没纳入低保的贫困户对村干部有很大的意见，引发了不少的矛盾，工作很难。因此，需要在深入调查和分析的基础上，更加系统科学地构建我国农村居民最低生活保障制度体系.
2.2我国农村最低保障制度实践中存在的主要问题
（一）农村最低生活保障制度发展缓慢。
农村最低生活保障制度是比之前的特困救助更规范、层次更高的一项保障制度。因此，原先的特困救助对象应尽可能地纳入到农村最低生活保障范畴。但在目前，仍以特困救助为主的黑龙江、江西、重庆、贵州、西藏、青海等省(市)中，农村最低生活保障对象在所有救助对象中的比例低于10％，介于10％至30％的省份有安徽、湖北、广西、云南和宁夏，介于30％－50％的省份有山西、河南、湖南，介于50％－70％的有新疆。可见，我国特别是广大中西部地区的农村最低生活保障制度发展得比较缓慢。
（二）人情保和关系保在农村个别地方存在。
在农村低保工作中，村干部家属或亲朋好友参保的现象在一些行政村有不同程度的存在，有些村干部没有坚持原则，以权谋私，不通过村民评议，直接为亲友办理低保，没有按照低保标准去认真核实，而是草率估计，随意填报。人情保、关系保虽然数量不多，但影响较大，群众反映较为强烈。
（三）低保对象界定缺乏统一的可操作性规范。
在发放农村低保指标时，如何界定村民收入，在实际操作中也是一个难题。随着 “应保尽保”的落实，保障面的进一步扩大，除了带有共性的银行存款无法查实、务工收入及隐性就业、弹性就业收入难于核实外，农村低保对象的饲养收入、农作物收入的估算也很难做到绝对准确，我乡因生产生活条件大致相同，从外表看也很难分辨贫富差距，因病返贫、子女求学返贫的情况也很难精确统计。这些现象的存在，造成了在确定低保对象时对农民收入缺乏有效的审核手段，导致了在实际执行时尺度把握无法统一的问题。
（四）农村最低生活保障资金严重不足。
在1999年农村实行税费改革之前，农村社会救济资金主要靠县财政和乡村集体经济投入。2000年中央和国务院关于农村税费试点工作的通知中没有规定对农村特困户救济的资金来源。加之后来中央决定取消农业税，使得乡镇经费大幅度减少。只依靠县级财政提供的有限资金显然不能保证为所有农村特困户提供救济，有些经费紧张的地方，农村社会救济工作基本上处于停顿状态。鉴于该情况，目前，我国部分有条件的省市将农村最低生活保障资金列入了财政预算。社会救助资金来源于财政资金，固然体现了政府为社会成员提供基本生活保障的责任和义务，也有效地改善了低保资金的供给状况，这种做法是十分必要和值得称道的，但是在实践中，当前财政收入的边际投资倾向较大，一些地方在安排财政预算时，更多地偏重那些能带来经济效益或能够明显展现政绩的经济建设项目，最低生活保障资金的安排次序往往靠后，农村最低生活保障资金供给仍然不足。对于一些财力薄弱的省市来说，农村低保资金纳入预算都十分困难，遑论其他了。
2.3完善农村低保制度的建议
（一）健全制度，形成长效机制。
研究制定一套操作性较强的关于低保对象确定的实施细则，严格标准和规范操作程序，将低保工作制度化。通过健全完善制度，规范各级干部和工作人员的行为，使之自觉按制度办事。通过制度约束，力避人情保、关系保。同时，积极探索农村低保资金发放的各种有效形式，逐步推行社会化发放工作。由于低保人数多，基层低保工作人员少，为确保低保金的发放安全、堵塞漏洞，建议低保资金的发放采取多种形式：距乡镇较近村的低保户由信用社发放；对确因年老体弱、智障、残疾的对象，可由乡镇民政所委托村干部或监护人、包帮人代领，并做好资金领取人、领取时间及数量的登记，搞好监督检查；对边远村的低保户乡镇要采取集中时间、集中人力的办法发放，由各乡镇统一组织民政干部、包村干部、包片领导一起一个村一个组的上门集中发放等有效措施，杜绝违纪行为。
（二）坚持稳健起步，合理确定农村低保的标准、范围和对象
一般情况下，农村绝对贫困群体的成因主要有五种：因病、残、年老体弱、缺乏劳动力或劳动能力低下和生存条件恶劣。建立农村低保制度就是要帮助这部分人解决温饱问题。根据摸底排查和测算，实现对这部分人的“应保尽保”。在建立农村低保制度的起步阶段，需要严格界定保障对象范围，实现政策目标，防止盲目扩大保障范围，避免影响低保制度的可持续运行。
（三）合理统筹农村最低生活保障资金
解决农村最低生活保障的资金来源是建立农村最低生活保障制度的关键环节。农村最低生活保障资金的来源，在财政资金为主的基础上，应该走多样化的筹集渠道，在现有基础上提高潜力，广泛运用社会力量筹集更多的资金。第一，做好接受社会捐助工作。接受社会捐助工作可以广泛地接收社会各界捐款的款物用于社会保障。第二，要加强社会福利彩票的发行工作，募集社会福利资金，作为社会保障工作资金来源的必要补充。近几年来社会福利资金用于开展尊老敬老、扶贫济贫、扶残助残等活动取得了很好的效果，同时对社会保障工作起到了促进作用。第三，成立慈善救助协会组织。募集社会救助资金。据了解，北京市密云县成立慈善救助协会后不到一年时间，募集到资金100万元，有效的缓解了社会保障资金的不足。
3.我国城乡最低生活保障制度统筹发展
现阶段，我国的城镇居民与农村低保制度还是两个体系。只有个别的东部经济发达地区，已经实现了城乡低保一体化运行 。今后，随着我国户籍制度的逐渐改革和打破，城乡低保将也会实现一体化的趋势。真正做到城市和农村居民的平等对待。
3.1成效
目前，城镇各项救助制度已经基本建立，以低保为基础的社会救助体系已经初步形成；农村低保制度建设推进速度很快，社会救助成效显著；从实施情况看，绝大多数进入城乡低保的贫困人口基本生活有了保障。
（一）城镇贫困人口基本生活得到保障，水平稳中提高。
《城市居民最低生活保障条例》颁布之后，由于城镇低保纳入规范化、制度化轨道，资金来源相对稳定，城镇获得低保的人数直线上升。低保人数从1996年的85.9万上升到2000年的402.6万人，在2001年，这一数字达到1170.7万人。
（二）农村低保资金逐年增加，覆盖范围不断扩大
由于地方政府高度重视并积极推进农村低保制度，农村低保的资金投入不断增加，有2003年9.3亿元增长到2006年的55.5亿元，增长了进6倍。随着低保资金投入的增加，低保对象的覆盖范围也不断扩大。2003年仅有367.1万人被低保制度覆盖，到2006年，这一数字增长到1593万人，其中相当一部分从特困救助直接转入低保制度。
（三）城乡基本建立了以低保为基础的综合社会救助体系
目前，中国城乡已经建立起以低保为基础的黑涩会救助体系框架，城乡社会救助工作进入了统筹安排、整体推进、制度运行的轨道。贫困家庭除了可以获得生活补助，还可以获得医疗救助、住房救助、教育救助。另外，按照分类施保的原则，城乡老弱病残、孤独寡人员等特殊困难者还可以获得额外补贴。
（四）管理工作逐渐规范，制度运行效率逐步提高
目前城乡最低生活保障工作的管理运行体系已经形成，各项低保工作进展有序，并形成了良好的工作管理机制。
3.2问题
（一）城乡低保制度发展失衡
在城镇，国家通过颁布《城市居民最低生活保障条例》保证了城镇低保制度的规范运行，并在资金投入方面不断调整中央财政支出结构，加大对城镇低保的支持力度，基本做到了应保尽保。但是在农村，农村低保资金的筹集还不够规范，中央与地方政府的责任划分也十分不明确，因保未保的情况还比较普普遍。
（二）中西不地区财力匮乏
目前低保资金的投入比例在各级财政中没有固定的预算，低保资金支出额度的随意性相对比较大。各级政府、尤其是中央政府与各地方政府低保资金投入责任不明确，也没有在法律上做出明确规定，无法保证低保资金的稳定来源。
（三）农村低保救助标准偏低
由于低保资金不足，财政有多少，就补多少，造成保证标准低、保障范围窄。在中西不地区，有的省区特困补差很少。这对于那些老弱病残、孤寡、没有劳动能力的群体来说。的确是杯水车薪，很难解决基本的生活问题。另外，资金不足也导致救助对象难以有效全覆盖。
（四）农村基层组织管理服务能力不足
由于城乡扶贫队伍整体缩编，民政部门基层工作人员减少，乡镇和村大量的特困救助和低保工作基本依靠村委会成员完成，媛媛满足不了当前农村工作形式的需求。
3.3政策建议
（一）建立全体公民最低生活保障制度
政府有责任和义务保障每一个陷于贫困的公民的基本生存权利，这不仅应包括城镇贫困人员，同样也包括所有农村贫困人员。目前中国高经济增长时期，财政收入增长很快，具备了在全国建立覆盖城乡居民最低生活保障的支撑条件，适时将低保制度扩大到农村，满足所有贫困人口的基本生存需求。
（二）加大政府财政对农村低保的投入
由于公共资源投入能力的限制，我们不可能在短时间建立起一整套的相对完善的农村社会保障制度，只能根据农民对保障的需求和经济发展水平而“择优选择”。最低生活保障制度是农村社会保障体系的基座，是社会保障体系中的最后一道“安全网”，因为农村低保制度是直接瞄准农村中的穷人而能够弥补国家现行“三农”支持政策的不足。
建立农村最低生活保障制度的关键是资金。政府财政投入应该成为低保资金来源的主体。如果像现在这样依靠农民和村集体筹措资金，最低生活保障制度往往留于形式。改革开放以来，我国财政收入逐年提高，已经具备了以政府财政投入为主体来建立农村最低生活保障制度的物质基础。要对各级政府承担的责任进行明确的划分。在目前基层财权和事权不对称的情况下，县乡两级政府没有能力承担农村最低生活保障的资金，所以，应该是以省级财政为主体，省、市、县、乡四级政府共同承担。要把建立农村最低生活保障制度的工作重点放在中西部地区，加强中央政府的转移支付力度。
（三）适当调高救助标准
对于那些没有劳动能力的“三无”人员、老弱病残、孤寡人员来说，他们的收入来源往往更少、收入稳定性更差、抗风险能力也弱。目前的低保标准只能文持一般的生存需要，还不能满足医疗、住房、教育等需求，这意味着这部分群体的日常生活不能再有波动。但是事实上，这部分群体在医疗、教育、住房等方面存在更迫切的需求。因此，还需要适当提高对这部分群体的救助标准，逐步提高其生活质量。
（四）提高基层组织的管理能力
一方面加强基层组织机构队伍建设，充实基层力量；另一方面，尽快完善低保对象的资格甄别制度，加强对低保救助对象的规范化管理。在核定“实际生活水平”、核实低保对象收入等方面尽快形成比较系统科学的操作性办法，制定全国性的指导细则，以保证基层低保工作的有效组织实施。
（五）积极发展慈善事业
大力发展慈善事业，通过慈善组织，向社会、企业、个人开展慈善募捐。由慈善组织委城乡老弱病残、孤寡人员提供慈善救济，包括经济帮助、医疗服务和医疗费用补助、教育援助、住房补贴等等。通过社会、个人等多种渠道、多种参与方式帮助贫困人口提高其生活质量，提升做人的尊严。
4.结语
在中国的社会保障体制中，最低生活保障制度的发展前景是被看好的，其做法也是与国际接轨的，所取得的成就得到了国际国内专家的一致好评。但是，也要清醒地看到，低保政策中的优点和缺陷是并存的：因为有家庭经济调查，才有社会救助制度，取消了这项前置条件，社会救助就不成其为社会救助了（变成社会福利或社会津贴制度了）。但因为这个前置条件的存在，如果执行不力，就会形成福利依赖，就会“养懒汉”；同时，如果执行过头，也会形成社会排斥，从而导致基层干群关系紧张，违背了实施这项制度是为了稳定社会的初衷。正因为如此，应对策略应该是不要使低保政策在反贫困领域“单打独斗”，要与其他反贫困政策构成一个社会政策的“组合”，用其他更为积极的反贫困政策来抵消低保政策的副作用。目前，可以与低保政策相辅相成的其他反贫困政策有：社区组织、可持续生计、资产建设和劳动力流动。
参考文献
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