兵团第二次土地调查工作存在的问题和思考
摘要:兵团正在进行全国二次土地调查工作,作者从土地分类与团场实际阐述了存在的问题，提出了思考和建议,目的是搞好土地二次调查工作,并要在以后的工作中做好日常变更工作,文护和利用好土地利用数据库。
关键词：土地调查 兵团 思考
第二次土地调查作为一项重大的土地摸底调查，对于贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，促进经济社会可持续发展和加强国土资源管理具有十分重要的意义:一是贯彻落实科学发展观、加强和改善土地调控、保证国民经济平稳健康发展的重要基础; 二是科学规划、合理利用、有效保护和严格管理土地资源的重要支撑; 三是满足土地管理方式和管理职能转变的重要措施。目前，兵团各师的土地管理工作重心都转向土地二次调查工作,在此之际，我个人对兵团第二次土地调查工作提出一点问题和思考，仅供参考。
一、兵团土地二次调查的有利因素
(一)兵团国土资源系统有一支专业技术队伍
兵团长期以来比较重视土地调查、规划、地籍测量等行业的队伍建设。兵、师国土资源局有一批进行正规培训的地籍业务骨干,信息化水平较高,能为第二次土地调查提供一定的人力支持。
(二)领导重视，组织机构落实
兵团国土资源局为土地二次调查专门成立了领导小组,各师相应成立了领导小组，任务明确分工，并安排了进度要求，制定宣传和实施方案，组织土地二次调查人员培训和团场现场试点，这为土地二次调查工作开展创造了有利条件。
二、兵团土地二次调查的现实困难
我们看到了兵团国土资源系统有一支专业技术队伍，各级导非常重视，但是更应当看到面临的现实困难，并要设法予以解决。主要困难是：
(一)时间紧任务重
土地二次调查从启动到完成的时间只有2年多，比第一次土地详查10年（1984-1994年）少得多，需要完成的任务却重得多。除了要完成农村土地调查、城镇地籍调查，还要完成基本农田调查，以及与地方图、数据的衔接。兵团土地二次调查不仅时间短，工作量大，而且技术难度高。
(二)调查经费大，团场支付较困难
土地二交调查内容多、要求高，经费需求量大，并且绝大部分费由团场承担。据了解，部分团场仅支付土地二次调查经费不足1/10，加之团场主要靠棉花文持团场的正常运转，职工的棉花有时就不能及时支付，估计二次调查经费也会存在拖欠问题。
(三)涉及面广，协调难度大
土地二次调查采用的土地利用现状分类标准，并且是全国统一的标准。与第一次土地调查的分类体系有不少调整，这些调整不仅涉及国土部门的内部，还涉及林业、畜牧、建设、统计等部门地类划分的行业规范，协调有一定的难度。特别是林业部门对林地有自己的理解,影响土地二次调查的统一性和成果今后的利用价值。再如，第二次全国土地调查分类，“耕地”的含义是：指种植农作物的土地，包括熟地、新开发、复垦、整理地、休闲地；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。分类概念过于复杂，我认为这里不太清楚和量化的有以下几点；
一是超过20米的线状地物按国家标准应算图斑。由于团场的渠道比较长，特别是干渠一般在20米左右，按照规程规定，20米以外的线状地物应算图斑，有可能出现干渠一部分属线状地物，一部分属图斑，不仅给调查卫片图的外业调查增加了困难，而且增加了工作量。
二是“间有零星果树、桑树或其他树木的土地”的提法缺乏量化标准，难以操作。特别是棉花地中有果树，究竟如何界定？地类应判为耕地还是园地、还是林地?按规程规定，应定性为耕地。如果认为是耕地，二至三年后，果树长大后，耕地将变为园地或者是林地。
三是在园地如何界定的问题。
“园地”的含义是“指种植以采集果、叶、根、茎、汁为主的集约经营和多年生木本和草本作物，覆盖度大于50%或每亩株数大于合理株数的70%的土地。在这里出现覆盖度大于50%的情况，一般只有在果树生长几年后才能达到，那么有几年生的树木才算园地呢？如果按合理株数的70%的标准，则幼龄树木也可算为园地。
四是草地、盐碱地究竟如何界定的问题。
“草地”新规程含义是“指生长草本植物为主的土地”，与历来的规定完全衔接，但缺乏量化指标。但是盐碱地中仍有可能长有草，并且新疆的大多数地方盐碱性比较高。值得认真研究和思考。
类似问题很多，不能一一列举，但一定要认真对待，仔细研究，明确界定，提供必要的量化指标制订实施细则，最好是各师根据实际际情况，不违背兵团界定标准的情况下制定自己的统一标准，保证调查时的可操作性。
三、土地二次调查要注意的问题
(一)地类界定问题。利用规程把同一类土地界定为不同种类土地的情况时有发生。例如有的团场为了便于开荒把草地定为盐碱地，把林地定为盐碱地，值得在调查中注意防止。
(二)时点性问题。土地调查要注意统一时点、统一汇总，更要注意经常保持成果现势性的问题，从组织上、制度上，技术手段和人才等方面为适时变更提供保障，以免变更跟不上变化。
(三)行政干扰问题。在各种建设用地界线的划分与某些农用地类的认定上也难免出现行政干扰的可能，必须预先防范以保证成果的质量。
(四)土地界线问题。兵地双方土地界线至今仍然存在土地纠纷，势必会出现各自调查自己认定的界线，造成向国家重复汇报数据，至少影响兵地双方土地二次调查工作进度。
四、土地二次调查成果利用和文护存在困难
土地二次调查结束后，要建立土地利用数据库，这就给兵团国土资源队伍提出了挑战，必须在实践中熟练运用相应的软件及必要的外业变更调查技术。虽然我们在历年来土地利用变更调查工作得到了许多锻炼，但是在建立土地利用数据库后，避免出现变更跟不上变化的现象，做到数据、图件、实地“三一致”，还存在一定差距，主要表现为：
(一)调查力量单薄。团场分局地籍工作人员的工作不只是变更调查这一项，更多的精力用在了直接服务土地权利人的土地登记发证工作上。地籍工作人员在变更调查业务一项上只能是发现或统计上报，查多少就查多少，也不可能面面俱到，再加上分局人手少，负担重，在一定程度上影响了变更调查全面性和及时性。
(二)业务水平有限。团场分局地籍工作人员经过几年的实践大多能胜任本职工作，但外业调查和内业数据库文护由于缺少培训缺少实践，一定程度上影响了变更调查真实性和准确性。
(三)软件建设和利用存在困难。建立土地利用数据库后，据说只有师国土资源局才有正版MAPGIS软件，由于正版软件经费过高，分局只能利用盗版软件，只能使用查看及部分打印功能。那么分局人员无法在日常工作中学习正版软件的常用功能，每年只能跟土地二次调查前一样，建立土地变更调查台帐，再报师国土资源局统一变更。如果由师局进行数据库更新，师局在地籍业务的工作量将比二次调查前加大；如果由分局地籍工作人员变更，分局地籍工作人员由于平常没有学习的机会，一年有一、两次利用出差的时间对本团土地利用数据库进行变更，可见难度较大；如果请专业队伍进行数据库变更，一是变更调查经费太高，二是地籍人员的业务水平也没有得到提升。
(四)经费投入难保证。开展变更调查工作要求有专项费用，但调查工作费用主要来自于团场分局经费。调查费用投入不足甚至没有，一定程度上制约了变更调查工作的正常开展。
五、建议
(一)积极争取团场支持，尽快支付土地二次调查经费
第二次土地调查经费大，大部分需要团场承担，恐经费不到位拖延时间长，影响进度。对困难团场提请兵团和师财政支持，保证经费及时到位，工作按时保质保量完成。
(二)立即开展土地调查外业工作
土地调查任务重，时间紧，而新疆冬季气候寒冷，野外作业时间短，更增加了时间的紧迫性。因此，各师国土局要尽快组织调查人员开展外业工作，不要等到时间所剩无几时才感叹时间紧、业务重。
(三)总结经验，尽快出台统一的土地调查量化标准
在开展二次调查试点时有不少经验教训值得吸取。因此建议兵团研究制订全面统一标准，概念清楚明白，便于操作的补充规程，并进行试点推广，以达到上下一致，保证成果的统一性。
(四)做好调查队伍资质评审和项目招投标工作
土地调查任务重、时间紧、需要多支技术队伍参加。因此认真做好资质评审和招投标工作十分重要。由于时间短、技术难度大、所需经费较多，更需要注意队伍真正的实力与招投标的公平性，不要那些有名无实的花架子,只顾挣钱不讲工作质量。
(五)搞好二次调查试点，对专业队伍进行技术培训
目前正在开展的试点工作十分重要。通过试点工作，一要积累经验，二要统一地类界定、统一断面测量的技术标准，使参加培训的技术队伍，全面掌握组织管理和实际操作的技能，培养出真正的领军和实干人物，不能急于求成、不求甚解、只求效率、造成返工浪费人力物力的现象。
(辣)国土部门和项目承包单位通力合作，保证调查成果质量
土地调查任务的完成是由当地国土部门负责，由项目承包单位主要执行的，处理好两者的关系十分重要。国土部门在搞好权属调查的同时，要做好对调查领导、指导和检查等工作。项目承包单位是调查的具体执行人，是保证任务按质按量按时完成的主要力量。因此加强两者的协作关系尤为重要，以保证调查成果质量。
(七)加强队伍建设，提高变更调查工作的业务水平
土地变更调查具有经常性、变更隐蔽性、目标分散性和技术要求越来越高等特点，二次调查任务结束后，要使土地利用数据库动态更新，保证成果的现势性、真实性、准确性尤为重要。因此，搞好地籍专业队伍建设，保证土地利用数据库变更跟上实地变化，是保证土地变更工作有序展开的关键。师局地籍负责人要经常采用以会代训、分批轮训、集中交流等方式学习业务，不断加强地籍业务人员的职业道德建设，增强地籍业务人员的责任感和使命感，培养一支政治素质过硬，业务技术精通，爱岗敬业、任劳任怨、勤勤恳恳的土地变更调查队伍。分局地籍工作人员要积极学习变更调查业务，把它放在心上，抓在手上，不断地去研究它，探索好的方法和措施，提高业务水平，努力做到数据、图件、实地三者相一致。
总之，第二次土地调查意义重大。尽管时间紧迫、任务重、困难较多，只要我们通力合作，认真对待，调动国土资源部门内外的积极力量，是一定能够按时保质保量完成调查任务,并且在以后的土地利用变更调查中出色地完成工作。