关于城市供水水源地集水区生态补偿研究
论文关键词：水源地 集水区 生态补偿 可持续发展
论文摘要：在供水水源地集水区采取生态保护措施确保了下游用水的水质和水量。但是，由于补偿机制不健全，集水区的社会和经济发展均受到限制。通过分析生态补偿的内涵及其理论基础，给出了生态补偿的合理定义，分析了生态补偿的原则和需要注意的问题。最后，对岗南、黄壁庄水库集水区生态补偿进行了探讨。
1 引言
我国是水资源极度短缺的国家，城市缺水更为严重。随着经济快速发展和城市化进程的加快，城市缺水的范围也越来越大。据统计，全国660多个城市中，有400多个城市供水不足，110多个城市严重缺水。面对水资源危机，许多城市开始开发利用上游流域的地表水作为新的供水水源。河北省石家庄市规划区内地下水已经不能满足用水需求，近年来，已经将其上游岗南、黄壁庄水库的水作为城市的供水水源地。由于水库的用户的改变，城市用水的水质标准、供水保证率等因素都要有相应的提高。因此，对水库上游集水区内的生态环境、社会经济的发展都产生了较大的影响。
所谓集水区，指的是河流、湖泊等水体一定地点以上天然排水所汇集的地区，而水源地集水区系指引水口以上流域边界内所涵盖的地区，即其流域面积。
在我国，水源地集水区往往是社会经济亟待发展的区域。一般来讲，集水区的发展，往往有两种模式：第一种是先污染后治理，即常规发展模式。这种模式虽然在一段时间内区域经济得到了一定发展，却是以牺牲全流域的生态环境为代价的；第二种是限制发展，即集水区服从于上级政府或流域机构的总体规划，增大生态保护方面的经济和非经济投入，保持优良的生态与环境，但是由于投入区与收益区不一致，上游的投入无法得到相应回报，最终导致上游投入区与下游收益区经济收入差异增大，上游地区由于经济实力薄弱而使生态保护难以为继。可见，两种方式均不利于全流域的健康发展。
因此，集水区的发展应该是可持续发展模式，即通过生态补偿机制，用水户对集水区给予补偿，以保证集水区生态环境、社会和经济的可持续发展，最终达到整个流域的和谐发展。
2 生态补偿理论综述
2.1 生态补偿理论的发展过程
生态补偿(Ecological Campensation)是目前比较热门的一个话题，可以追溯到德国和美国在20世纪70、80年代所采取的一些政策。
我国对生态补偿的研究在森林资源生态补偿方面较多，已经出台的生态补偿有关的法律法规中，以关于建立森林生态效益补偿制度的法律法规最多，也日臻完善。但是，水源地生态建设和保护的生态补偿机制却仍很欠缺，生态补偿制度的建立仍需克服生态环境是公共物品，人们可以免费使用的传统观念。
从发展的轨迹来看，在20世纪90年代前期的文献中，生态补偿通常是生态环境加害者付出赔偿的代名词，而90年代后期以来，生态补偿则更多地指对生态环境保护建设者的一种利益驱动机制、激励机制和协调机制。到今天生态补偿已经不是单纯意义上对环境负面影响的一种补偿，它还包括对环境正面效益的补偿，涉及的范围也包括政策、规划、生态保护等多个方面。
2.2 生态补偿的定义
生态补偿分为狭义和广义两种。狭义的生态补偿指的是对由人类社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理的一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应该包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提供环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。
国内外对生态补偿有不少定义，但由于侧重点不同及生态补偿本身的复杂性到目前为止还没有一个统一的定义。Cuperus将生态补偿定义为“对在发展中对生态功能和质量所造成损害的一种补助，这些补助的目的是为了提高受损地区的环境质量，或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域”。刘玉龙将生态补偿定义为“国家对流域生态保护区内因致力于生态与环境保护而丧失发展机会的居民在资金、技术和实物上的补偿及政策上的优惠等，同时还只因生态与环境保护和建设的外部性，流域生态保护净收益区对保护区致力于生态与环境保护各方面投入的分担”。杜群将生态补偿定义为“对生态环境保护者、建设者的财政转移、物质性惠益给付的补偿机制”。
上述定义基本上将生态补偿的目的定位于保护生态，采取的方式也是仅仅为经济方面的补偿，属于狭义的范畴。但是，受补偿区乃至整个区域的可持续发展才是生态补偿的终极目的。
针对水源地集水区生态补偿问题，笔者在此提出生态补偿的定义为：生态补偿是由生态受益方对生态保护方所进行的补偿，其目的是确保区域社会、经济和生态的可持续发展，补偿的具体方式包括经济补偿、政策补偿和促进区域可持续发展的其他相关活动。从这个定义来看，生态补偿不仅仅是从生态问题，更是社会和经济问题，目的是保障社会、经济和生态的可持续利用。生态补偿应集中体现为通过一系列经济手段和法规、行政措施以及相关的社会活动，对已在人类活动影响下丧失自我反馈机制和恢复能力的生态系统进行物质、能量的反哺和调节机能的恢复，确保该生态系统在生态环境、经济和社会的可持续发展。通过生态补偿，其结果是有利于全社会的。
2.3 生态补偿的内涵
从内涵上来看，生态补偿包括使用补偿、受益补偿和损害补偿。使用补偿指的是使用生态环境但是没有造成破坏而支付的补偿，如从生态环境中获得的景观、娱乐等享受而支付的补偿；受益补偿指的是从其他人或其他地区的生态保护行动中获得收益而支付的补偿，如生态保护收益区向保护区支付的补偿；损害补偿指的是从事对环境有害的活动而支付的补偿，如为了恢复开发矿产资源或修建建设项目破坏的生态环境而支付的补偿。
从补偿的目的来看，生态补偿包括对生态环境的补偿、对经济发展的补偿和对社会政治的补偿。对生态环境补偿的目的是保护和恢复生态环境；对经济发展补偿的目的是保持受补偿区合理的经济发展速度；对社会政治补偿的目的是保持全社会的可持续发展。达到全社会的可持续发展和区域内的和谐及均衡发展是生态补偿的最终目标。
2.4 生态补偿的难点
生态补偿中，最关键问题是确定补偿的主体和客体、确定补偿的强度以及确定补偿的方式和途径。
根据笔者的定义，补偿的主体为生态环境保护的受益者，而客体为生态环境保护的执行者。就集水区而言，补偿的主体为下游的水源使用者，补偿的客体为水源地集水区内发展受限和进行集水区治理的上游居民。
补偿的强度可以通过机会成本、生态价值和协商来确定。其实，生态补偿问题的实质就是接受补偿的意愿和支付补偿 的意愿之间的协商平衡问题。因此，采用谈判的形式达成协议补偿要比感觉理论价值估算确定补偿的标准更加可取。
补偿的方式中，目前应用最广泛的方式为资金补偿。此外，项目转移也是一种值得推荐的方法，即将收益方的相关项目转移到保护方，以此促进保护地社会和经济的发展。同时，由于项目所有人为生态受益方，有助于保持生态环境的可持续发展。而且，通过政策倾斜等方式，也可实现对生态保护方在社会和经济发展方面进行相应的补偿。
采用谈判方式不仅可以确定补偿强度，也可以确定补偿方式。一般由上游地区根据其在生态保护中生态、经济和社会等方面的投入+合理收益向下游提出补偿要求，下游生态收益地区根据当地经济发展水平以及当地流域生态的直接和间接效益与上游进行协商谈判，最终确定补偿标准和补偿方式。
2.5 生态补偿的原则
生态补偿需要通过制度设计，通过生态保护成果的受益者支付相应的费用，解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的搭便车行为，激励公共物品的足额提供，并鼓励人们从事生态保护投资并使生态资本增值，最终达到流域的和谐。
2.5.1 受益者补偿原则
在生态补偿中，如果无法确定明确的受益者，一般由政府负责补偿。在水源地集水区保护中，受益者容易确定，应由水源的使用者进行补偿。
2.5.2 保护者受益原则
为了消除搭便车行为所导致的公共物品受损，就需要对保护者进行补偿。生态环境的保护者得到合理补偿，保护生态就变成了一种工作，生态环境的外部性得以内部化。
2.5.3 区域和谐发展原则
生态补偿并非劫富济贫，而是为了通过生态补偿，将生态环境的外部性内部化，上下游共同保护生态，最终达到流域的和谐和全社会的可持续发展。
2.5.4 可承受原则
在确定下游用水区向上游供水渠补偿时，需要考虑到下游用水户的承受能力，确定合理的补偿范围，并采取低价介入、逐步提高的方法。
2.5.5 重造血轻补血原则
生态补偿基金应该注重造血功能，将资金用于供水区的可持续发展，杜绝简单的资金补偿形式。
3 生态补偿的理论基础
目前，生态补偿的理论基础主要有经济外部性理论、公共产品理论、资源有偿使用理论、可持续发展理论等。
3.1 经济外部性理论
外部性理论是环境经济学的理论基础。简单而言，外部性就是实际经济活动中，生产者或者消费者的活动对于其他消费者和生产者产生的超越活动主题范围的利害影响。外部性包括外部经济性和外部不经济性。解决外部性问题的关键是把外部性内部化，实现由行为人承担外部不经济性所造成的后果。由于环境具有的无排他性和无排斥性，就是环境资源具有明显的外部性特征，要消除生态资源的外部性特征，就必须把它计入产品的生产成本中。建立生态补偿制度，就是为了将外部性内部化。
3.2 公共产品理论
按照微观经济学理论，社会产品可以分为公共物品和私人物品两类。公共产品指的是每个人消费这种产品并不会导致别人对该产品消费减少的一种产品，具有非竞争性和非排他性。而这两个特性往往会导致公共产品使用过程中产生“公共的悲剧”和“搭便车”两种行为。从特征上来看，生态资源在很大程度上属于公共物品，如果不进行生态补偿的话，生态资源也将会发生公共的悲剧，或者搭便车行为，最终导致对生态环境的损害。
3.3 资源有偿使用理论
生态系统是一种资源，也是创造财富的生产要素之一。因而这种生态服务或者说价值的载体便是“生态资本”。随着人类对自然的改造和利用，生态资源已经不单纯的是一种自然资源，而成为人类改造过的自然资源，所以，生态资本就成为了人造自然资产。由于生态资源具有价值，按照政治经济学的等价交换原则，使用生态资源理应进行生态补偿。
3.4 可持续发展理论
可持续发展的一个重要原则就是公平性原则，即人类平等的享有生存权和发展权，平等的享有环境、资源和社会经济效益。世代平等的发展理论强调，全球每一个时期的任何一个人或者任何一个地区都享有平等发展的权利。因此，生态保护区为了环境免遭污染而被迫放弃经济和社会发展的机会，这不符合可持续发展和公平原则。不能为了保障受益方的发展权而剥夺生态保护方的生存权和发展权。如果需要一方对生态环境进行保护，受益方必须进行补偿，以保障生态保护方可持续发展的权利。
4 岗黄水库集水区生态补偿实例分析
4.1 岗黄集水区概况
岗南水库和黄壁庄水库上游集水区属于滹沱河流域，位于北纬38°09′—38°45′，东经113°31′—114°15′。该流域在岗黄水库上游范围内包括平山、鹿泉、灵寿和井陉四个县市。是石家庄市水源地和一级水源保护区。
项目区整体经济发展水平较低且第一、第二、第三产业发展不平衡，相对来说，第一、第二产业在经济总量中所占比重较大，但都还处于较低的发展水平。农业以种植业和林业为主，农村副业发展相对薄弱。现状第二产业以二类、三类工业为主，经济效益低而环境污染严重。即便是流域内较富裕的苏家庄乡和西柏坡镇，2004年这两个乡镇农村的总产值为6 877万元，其中农业产值2 579万元，占总产值的37.5％；林果业产值589万元，占总产值的8.56％；牧业产值1 783万元，占总产值的25.93％；渔业产值1 926万元，占总产值的28％。人均年产值4 653元，人均年收入2 064元，农民生活水平依然比较低。
4.2 建立岗黄集水区补偿基金的设想
在项目区，可以考虑在水资源费中加入一定比例(10％)的资金作为补偿基金，通过两种方式来进行生态补偿，即通过水环境治理、水土保持直接投入等治标措施来暂时保护水资源与水环境，或者经由进行农业绿色基地建设、教育或基础设施投资、旅游业投资等治本措施返还给集水区的居民，以提高其自发进行水资源和水环境保护的意愿。将生态补偿基金纳入水资源费，可以体现上游为保护水资源作努力的价值，在理论上合理，且具有很强的可操作性。
目前石家庄市地表水厂并未满负荷运行，从岗南和黄壁庄水库的日取水量约为20万t左右，水资源费为0.355元/t。经统计，2004年全年从岗南和黄壁庄水库的取水量为5794.7万t，支付的水资源费为2 057万元。如果按水资源费的10％提取上游生态补偿基金的话，每年可获得205.7万元的资金用来进行生态补偿。并且随着石家庄市供水的结构转变，逐渐增加地表水的比例而控制地下水的开采，这部分费用将逐渐提高，当地表水厂进行满负荷运行时，即达到日产水量30万t后，生态补偿基金将达到389万元/a，这部分补偿基金将由水资源的最终用户负担。考虑到生态补偿的重要性以及目前水资源费的比例偏低等情况，可以采取逐步调高生态补 偿基金的比例。建议在实行以后通过逐步调整，用5年的时间达到水资源费的50％，则补偿基金可以达到1 945万元。
生态补偿基金应该以治本的投入为主，即主要直接应用于集水区的居民，通过一定数额的人均生态补助以及集水区绿色经济发展项目补助这两种措施进行发放，以后者为主，鼓励集水区居民进行绿色经济发展。同时，小部分资金用来直接治理水环境。建议政府将生态补偿基金和扶贫基金以及农业补助合并进行使用。
4.3 用户承受能力分析
对于新增加的费用部分，可以摊入水资源成本，在水价上体现，由下游的用水户承担。对于水资源费的10％，即0.035 5元/m3的生态补偿费，以石家庄家庭用水月平均用量在10 t左右计算，家庭的月支出增加仅为0.355元，居民完全有能力支付，在实施上难度不大。对于企业来说，0.035 5元仅仅占水费1％左右的份额，也没有什么支付难度。
4.4 生态补偿制度的建立
流域内进行生态补偿是一项新生事物，是一项长期的任务，需要在立法机构、政府、用水户、上下游居民等各利益相关方进行多轮磋商后施行，不可一蹴而就。建立生态补偿机制需要立法机构制定相应政策法规进行保障，需要水行政主管部门组织多方论证确定征收幅度和征收办法，需要接受补偿方严格经费的使用和汇报制度，还需要对公众进行广泛的宣传，使补偿者愿意为了保护生态和保证供水而支付补偿基金、受补偿者树立生态也是经济的观念。
5 结论
在生态补偿的实施中，应该注意以下几个方面的问题。
①建立责任协议制度。在生态补偿的主体和客体之间要建立“环境责任协议制度，采用流域水质水量协议的模式，水源的使用者在水源地达到规定的水质和水量目标的情况下进行补偿；如果水源地没有达到相应的目标，需要对水源使用者进行赔偿。 http://www.751com.cn/
②监管补偿资金的使用。对补偿资金需要进行严格的监管，可以借鉴基金等形式，对补偿基金的来源、使用和最终效果进行规划和评估，确保生态补偿基金的合理使用。
③充分发挥政府和市场的作用。生态补偿中在不同的地区采用的方式不同，有的以政府为主导，有的以市场为主导，但政府与市场见并不是对立的，而是相辅相成的。因此，要充分发挥双方的作用。在大型和重要生态功能区的补偿活动中，政府处于主导地位，小范围的生态补偿以市场为主。
④注重公众参与。在生态补偿活动中，需要注意公众的参与，确保集水区生态保护的主要执行者的知情权和参与权。这样就能充分调动利益相关者对生态环境进行保护的积极性和主动性，取得良好的效果。
目前，我国在生态补偿方面仍处于起步阶段，其成功的研究成果也主要集中林业方面，对于水源地的生态补偿仍没有统一的理论和方法。补偿的主体和客体的确定、补偿的强度和补偿方式是生态补偿中最主要的三个问题。虽然我们在岗黄水库集水区生态补偿方面进行了一些探索和尝试，但是距离建立科学的生态补偿体系和机制，仍有很多问题需要研究。