谈社会资本对公共政策的延伸作用
内容摘要：以社会资本分析公共政策，主要从信任、公民参与网络以及规范三方面来论述。本文认为，社会资本产生的政治、经济效益对公共政策产生延伸、补充作用，尝试提出培育社会资本的途径与政策。
关键词：社会资本 公共政策 信用体系
作为一种资源集合体，社会资本的独特性在于它是以信任为核心、以互利互惠的规范和公民参与网络为来源，属于公共物品。因此不仅与其它资本形式如金融资本、人力资本等一样对现代经济的有效运行起着重要作用，而且更具明显的政治功能，是公共政策过程科学性、有效性、准确性和公众参与性的前提，是产生自由民主制度和保持政治稳定的必要条件。
社会资本的政治效益对公共政策影响分析
从微观政治层面来看，随着社会资本存量的提高，公民参与决策的意愿增加，个人将有多种机会学习资源生产和控制中的重要事务。这样，公民可较好地判断国家问题，评判政治代表的表现，并在有机会的时候参与国家范同的决策。同时，目标群体主动参与政策，可以弥补专家能力的不足，扩大方案选择的范围，还可以增进政府能力。在这个过程，利益集合更容易达成，从而组成与政府展开有效谈判的联盟。在与政府讨价还价的博弈过程中提出有力的意见，促进政府制度的和政策的改善。由此可见，充裕的公民参与网络社会资本在某种程度上推动着公共政策过程的有效运行，使民主参与、科学政策制定起到很好的延伸补充作用。
社会资本更相信和看重人们在社会生活中自然形成的规则，特别是在自发性组织在社会生活中自然形成的制度。以高度信任网络的自发性组织为形式的社会资本对公共政策有着积极的影响：拥有比较健康的社会资本储量，在解决公共物品问题的时候可以更好地避免采用强制性的方案，也可以节约政府管制成本，降低市场交易费用。社会资本的理论这一思想与自由主义者哈耶克有关“自发社会秩序”的观点有着异曲同工之处。授权意识：遵循了市场规律，在社会资本储量较为丰富地区，政策的制定更多是以授权民间企业的自主选择作为标准来指导决策来取代传统的管制政策，使之更好地发挥公共政策的补充作用。
培育社会资本的政策途径
（一）自上而下与自下而上结合的社区建设
社区建设中，人为社会资本投资具有重要意义。设计良好的制度可以使社区、国家和市场相互补充而不是相互取代，社区可理解为是一种地域性的自治组织，国家与政府围绕社区建设而进行的社会资本投资工作也是外部性的。其中合理界定“官治”与“自治”的关系，依法保障社区的合法权益，将部分国家权能让渡给社区，并随着社区功能的发展和完善，自觉地收缩政府的“领地”，是通过社区发展来积累社会资本的根本途径。这样既节约了政府的公共投资，又增加了社会资本的投资。社区公共服务社“高整合-高链结”的发展范式对弱势群体社会资本重建的贡献验证了武考克称为“自下而上”的发展范式。该模式中，武考克认为，社会资本对经济发展其实需要从下而上，以及从上而下的合作连结，达到经济发展与社会整合的良性循环。从下而上的发展是草根的，需要社区组织或社会团体的公共政策参与，在这个层面上，越是有紧密的社会链接以及普遍的信任关系，则社会整合程度将越高，也更能建构有效地民主参与经济发展的决策。从上而下的关系则是指国家与社会两者都文持一定的自主性，能够引导并调和各种社会团体的需求，从而有效地执行政策。
（二）营造良好政策环境
普遍认为，志愿性社会组织是社会资本生长的温床。现代社会中社会资本的产生和更新与组织和部门有着密切的联系。这些志愿性组织包括范围繁杂的志愿性组织、次级社团、中介性组织和共同体社团。志愿组织最主要的意义也许不在于提供公共产品本身，而在于营造成员共同文护的社会资本，以分散化和多元化的方式形成对公共产品供应大有作用的公民规范和职业伦理。以英国国民信托的发展中政府的作用，为我国志愿性组织发展中政府的作用提供了重要参考价值。主要体现为：提供良好政策环境，整合各地民间环保资源。相关法律的建立：适时制定国民环保信托法，引导民间环保信托组织的发展。1907年，关于国民信托经营准则的《国民信托法》在英国通过议会批准。激发全民参与意识，提高环保认同度。会员支撑了英国国民信托，全民参与意识支撑了整个国家的环保。
目前我国的民间志愿性组织普遍规模小，绝大多数在千人规模以下，并且均为地方性组织，即以本地区的相关事务为主要任务。跨地域、全国性的民间环保组织还未形成，这在很大程度上削弱了这些组织的力量。因此，有必要整合各地区的民间组织资源，加强各组织的交流与合作，使其能够突破登记注册所在地的区域界限。此外，通过加强教育与宣传，重点培养公众的责任感和参与意识；通过加强对环境信息的公开，使公众了解环境的真实现状，培养全社会的认同感；通过加强与专家和专业团体的交流与合作，使得志愿性组织的活动能够合理和科学化。
（三）构建信用制度环境
如艾里克?乌斯拉纳指出：“信任可以使一个生活健康和富有。当人们彼此信任时，他们就更可能照顾到别人的偏好，并且倾向于一个具有较高生活质量的更愉快的社会。信任可能不会直接产生财富。然而，由于宽容，它将促进贸易，进而导致更大的繁荣”。
在社会信用体系建设中，一方面，需要充分发挥政府的作用；另一方面，政府直接介入信用关系又容易造成管理上的混乱。尤其是在我国国有企业产权改革尚未完全到位的条件下，政府既是交易主体，又是市场的仲裁者，容易导致“寻租”行为。因此，政府作用的发挥必须限定在合理范围内，政府不能代替市场主体去办信用中介机构，也不能代替企业进行信用管理。政府的作用应当主要立足于为社会信用体系的建立和发展提供一个协调的市场环境。 http://www.751com.cn
结论
综上所述，可见社会资本的政策意义是显而易见的。政府的任何一项政策或者投资，都应该考虑尽可能少地破坏已经形成的社会资本的酿造机制。与此同时，政府应该学会利用社会资本来提高政策绩效。这就如同社会资本理论家倡导自下而上的发展动力以取代自上而下提供经济和社会利益。本文认为，不应该仅把经济政策或国家制度方案看成是公共政策考虑的主要方面，而更应该关注底层社会公共行为的能力。
参考文献：
1.李惠斌，杨雪冬主编.社会资本与社会发展.社会科学文献出版社，2000
2.饶传坤.英国国民信托在环境保护中的作用及对我国的借鉴意义.浙江大学学报，2006
3.马克?沃伦编.吴辉译.民主与信任.华夏出版社，2004