和谐社会视野下政府危机管理及构建
[摘要]和谐社会一定是稳定的，而稳定的社会不一定和谐。要消除种种不和谐因素，就必须全面提高政府的危机管理能力。因此，政府必须加强危机管理理论研究，加强立法保障，改进危机管理体制，全面整合社会力量，以确保危机管理能力的全面提高，从而为构建和谐社会奠定坚实的基础。
[关键词]和谐社会；危机；危机管理
我们要致力于构建社会主义和谐社会，就必须千方百计把化解矛盾、消除危机、文护社会稳定放在至关重要的位置。加强政府危机管理，对于文护社会安定有序，不断消除现实社会中各种不稳定因素，对经济发展、社会进步、人民群众安居乐业，对营造和谐的社会环境有着举足轻重的作用。
一、加强政府危机管理能力：构建和谐社会的必然要求
温家宝在十届全国人大三次会议的政府工作报告中提出，要努力构建社会主义和谐社会，其中一个重要方面是提高保障公共安全和处置突发事件的能力，减少自然灾害、事故灾难等突发事件造成的损失，增强国家安全意识，构建文护国家安全的机制[2](P23)。
当前，我国正处在人均国内生产总值从1000美元向3000美元跨越的关键发展阶段，许多国家的发展历程表明，这个阶段既具备了进一步发展和飞跃的基础，有可能创造出更大的经济和社会发展的奇迹，同时也面临前所未有的社会动荡挑战。如随着改革的深化导致利益和权力在不同的主体之间进行重新分配、转移、整合，形成诸多不稳定因素；随着国内社会贫富差距加大，经济秩序调整，人们的心态极易失衡，出现传统道德文化体系的解构和信仰危机；国际经济秩序的重建以及国际极端势力的发展。这些都决定了在今后一段时期，我国可能面临各方面的危机。这些新的社会问题存在将在一定程度上影响我国和谐社会的构建进程，因此，提升政府应对危机的能力，是构建社会主义和谐社会的重大而紧迫的课题。
对危机事件的应对和管理能力关系到政府的形象，关系到执政党的地位及其前途命运，我们建设和谐社会迫切需要提升政府的危机管理能力。首先，构建和谐社会要求政府在危机时能保持社会安定有序。安定有序是我们所要努力实现的和谐社会的基本特征和要求。如果政府能在危机爆发时采取有力措施，及时缓解甚至化解危机，就能稳定公众的恐慌心理，将社会由无序引向有序的正常运转轨道上来，还公众一个安定样和的社会局面。其次，构建和谐社会要求政府在危机时能敢于负责任，提升自己的公信力。政府诚信是社会诚信的核心和支柱，政府以诚待人，取信于民，可以引导整个社会的诚信，有助于社会的协调发展、和谐共处，从而实现和谐社会的美好愿望。“责任政府”的形象树立起来后，就会收到强效粘合剂的作用，将全社会的信心和能量拧成一股绳，上下同心，全力以赴，共同应对危机。再次，构建和谐社会还要求政府在应对危机时尽量减少经济损失，促进经济发展。任何时候物质基础都是社会发展的基石，没有良好的经济运行状况，社会极易发生动乱，不安定因素随时随地都可能爆发，成为危机的导火索。当危机爆发时，其巨大的冲击力和破坏力会影响到社会中的各行各业各部门，引起一系列恶性的连锁反应，破坏经济运行规律，并致使全社会经济发展处于停滞状态，社会生产力发展放慢。因此，政府必须重视危机，及时采取措施，动用一切可动用的资源和力量，全力应对危机。可见，危机时期政府能否做到减少经济损失、促进经济恢复是影响和谐社会建设的重要因素。
二、当前我国政府危机管理存在的问题
据清华大学公共管理学院危机管理课题组一项报告显示，当前公民普遍缺乏安全感，有近一半的调查对象将其归咎于政府的危机应对体制存在严重缺陷，缺乏完善的危机管理机制。有67．6％的人对政府的危机管理现状不满意，认为其投入不足、重视不够、急需提高。我国现有的危机管理体制对于提供安全、预防危机发生、减轻危机危害、保护国家和人民的利益发挥了巨大作用，但同时也存在一系列的问题，具体表现为：
1．缺乏公共危机管理意识。政府官员、公共管理者以及社会公众的危机管理意识淡薄，在政府管理过程中对危机管理的认识不足。处于社会急剧转型的当代中国，我们面临的危机越来越多的是非典型性危机。在这样的危机面前，倘若事先缺乏危机管理意识和足够的心理准备，人们就会显得措手不及和极度恐慌，对应对危机极为不利。譬如，2003年春我国“非典”疫情的扩大，除了受卫生技术条件的制约外，在初发时对“非典”的传染性和可控性认识不足，政府相关部门及普通民众缺乏危机管理意识则是一个重要原因。
2．缺乏独立常设的危机管理与协调机构。我国现行的政府危机管理体系，主要依赖于各级政府现有的行政设置，缺乏常设的政府危机管理机构或部门。一旦危机爆发，各个部门往往各行其是，各自为政，缺乏一个将政府各个相关部门组织起来共同行动、共同面对危机和解决危机的协调机构；缺乏专业技术人员和应急运行规则，跨部门协调能力不足。每当危机发生后，便临时成立工作小组应付危机。这种临时工作小组存在明显的不足，如不具有连续性，危机处理后经验不能够有效保留；临时小组每次都需要大量的时间与相关的部门进行协调；没有一个有效的危机处理计划与危机处理操作方案。
3．缺乏法制规范。要让政府的应然选择变成积极负责的必然行动，尚需以法律的形式确定下来。根据近几年公共危机处置的教训，借鉴国外危机管理的经验，针对我国突发公共危机的特点，亟需建立准备充分、反应快捷、高效控制、信息沟通、保障有力的应急法律制度，在法律层面上明确各级政府在危机处理中的责任，用法律保证危机处置的高效快捷。我国已经有一套用于危机事件处置的法律文件，但是目前尚无统一、规范和专门针对危机处置的专业法律。因此，我们在大力加强对已有相关法律的宣传、执行和督察力度的同时，要不断完善危机管理的法律法规，对各种危机实行依法管理。只有把危机管理法制化，在面对危机时采取的措施才能有法可依，才具有权威性。
4．缺乏有效的危机管理绩效评估体系。我国现有的激励机制和惩罚机制存在错位问题，常常出现“默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机成为英雄”的现象，往往直接引起危机者受到惩罚，而在体制上令危机发生者却安然无恙。在我们的绩效考核体制下，各级政府的理性行为却是尽量“捂盖子”，各行其是，无法明晰职责。地方政府对一些突发性危机事件的处理，充分暴露了我国公务员绩效考核体制中存在很多纰漏。如对于领导干部的绩效考评，过多地依赖于一些单纯的经济指标，而忽视了一些综合性社会指标。这也使得我们的一些领导干部认为，只要本地方的经济管理得好就万事大吉了。在危机面前，地方各级领导首先想到的是如何隐瞒事实，保全自己，而不是如何在最快的时间内解决危机，挽回损失。
三、政府危机管理体系完善的路径分析
和谐社会一定是稳定的，而稳定的社会不一定和谐。要消除种种不和谐因素，就必须全面提高政府的危机管理能力。因此，可以说提高政府的危机管理能力是构建和谐社会的关键之一，也可以说是构建和谐社会的有效途径之一。建立旨在保护国家安全、社会稳定、反应迅速、应对有效的危机管理系统是非常必要的，有效的危机管理需要建立一个全面的危机管理体系。
1．树立全民公共危机意识。政府官员和公共管理者及整个社会公民的危机意识是决定国家危机管理能力的重要因素，培养全民危机意识是危机管理战略工作的一个重要组成部分。各级政府要善于发现、捕捉和判断危机风险，将各种潜在风险的随时评估纳入到危机管理的日常工作中。具体来说，应从思想和实践两个方面来加强政府官员的危机意识。一方面，各级政府对其工作人员进行危机教育，让他们了解危机的特征、危机爆发的规律和危机巨大的危害性等相关知识，从而培养其危机意识和防范意识。另一方面，定期进行一些危机演习，让工作人员参与到实际行动过程中去，真正感受危机的破坏力和处理好危机的重要性，进一步提高他们对防范危机的警惕性。
另外。我们必须在全民中展开危机管理教育和培训，强化民众的危机管理意识，增强危机管理的必备知识。政府要通过主要传媒向民众进行危机管理知识和技能传播教育，把应对各种突发事件的基本知识作为素质教育的一部分[2]。
2．建立和完善政府危机管理的组织体系和机构。危机管理是各级政府、各个部门的职责和责任。权威的危机管理的组织系统是保证统一指挥、果断决策和迅速采取行动的前提，直接关系到危机管理的成败。遗憾的是，直到现在我国各级政府都没有一个常设性的危机管理机构，每次危机管理机构都是暂时性的，这就使得政府在面对危机爆发时处于十分被动的局面。这方面我们应该借鉴美日欧等国家的管理经验，设立一个常设性的危机管理机构，明确各部门的职能和任务，组织有危机处理经验的专家和政府官员对各类危机开展分析总结工作，加强他们的协调和沟通。政府危机管理机构的职能在于：制定危机管理的战略、政策和规划；在危机发生期间，负责领导、组织与协调工作；在非危机时期，负责危机的预防和预警工作，承担危机管理的监督管理工作，对政府管理者和社会公众进行危机的教育和培训等。
3．制定和完善国家危机管理的法律法规体系。法律手段是政府在进行危机管理时的有力武器。我国虽然已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规，如应对国家安全的《国防法》，应对社会动乱的《戒严法》，应对重大自然灾害的《防震减灾法》《防洪法》和《消防法》，应对安全事故的《安全生产法》，应对公共卫生的《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等，但是我国尚没有一部完整的危机或者紧急状态管理法，因此必须建立健全政府危机管理的相关法律法规建设。首先要借鉴西方国家的先进经验，制定一部统一的《紧急状态制度法》。如俄罗斯的《俄罗斯联邦紧急状态法》，美国的《国家紧急状态法》，法国、加拿大、土耳其的《紧急状态法》等。其次，要在宪法中对危机状态、紧急状态的确认、紧急状态的实施、政府紧急管理权等作出规定。最后，加强执法机构的权威性审查，使整个危机管理工作都处于法律的框架中，依法指挥、协调、运作和管理。如SARS期间国务院颁http://www.751com.cn布的《突发公共卫生事件应急条例》以行政法规的形式，明确了中央和地方两级公共卫生危机管理机构的法律地位。
4．建立、健全危机处理后的评估系统。危机的结束并不意味着危机管理的结束，而是进入一个新的阶段——危机后处理阶段。在此阶段，要建立健全政府危机处理后的评估系统，并对那些没有尽忠尽职，没有把公众的生命财产放在首要位置的政府官员进行一定的惩罚，追究其法律责任。此外，一是要进行危机后的恢复重建工作，帮助民众恢复正常的生活和生产秩序。二是要建立健全被害人援助制度。对被害人的援助既包括国家、政府的物质、资金援助，也包括心理援助。如“9·11”事件之后，美国纽约消防局100多人因为精神紧张而请假，许多人因此而向心理医生咨询。三是要建立独立调查制度和机构，调查并公开危机原因。目前西方一些国家都建立了独立调查制度，由设置于政府系统之外的调查机关独立开展各种调查活动，这样更具客观性与公正性。四是要建立责任制度。处置责任人的目的是为了挽回其造成的恶劣影响和警告教育后来人。
[参考文献]
[1]温家宝，十届全国人大三次会议政府工作报告[M]，北京：人民出版社，2005．
[2]张成福，公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J]，中国行政管理，2005，(7)．