海外追逃面临的问题与国际合作
20 世纪 90 年代以来，我国腐败分子携款外逃现象成为社会关注的热点问题。把逃往海外的腐败分子缉捕归案施以法律制裁，追缴其非法所得，是我国反腐败国际合作的重要领域。近年来，我国不断加大海外追逃反腐工作的力度，赖昌星、余振东等一些涉嫌重大腐败案件的主犯被绳之以法，有效震慑了腐败犯罪。与此同时，在我国海外追逃实践中，“调查取证难，人员遣返难，资金返还难”等问题长期存在，大量外逃腐败分子长期逍遥境外，海外追逃工作仍然形势紧迫。
一、海外追逃工作的基本状况
目前，究竟有多少腐败分子负案外逃，一直没有公认的准确的数字。由于统计方式和统计时间段不同，不同时间、不同部门和不同媒体发布的数据并不一致。公开的媒体资料显示，近年来最高人民检察院、商务部、公安部、审计署、中国社科院和中国人民银行等部门在不同时间发布的外逃贪官数量和涉案金额总计有九种版本之多。综合这些说法，外逃贪官数量在 4000~18000 人之间，涉案金额在 400 亿~8000 亿人民币之间。尽管这些数据差距很大，仍然反映出我国腐败分子携款外逃现象的严峻事实。
我国不断加大海外追逃工作力度，然而不可否认，媒体公开披露的资料显示我国海外追逃的成效并不乐观。如一则报道指出：“自 1998 年至2008 年 4 月，中国检察机关在国内外有关部门的协助下，成功抓获了潜逃国外的贪官 300 多人。”http://www.751com.cn
这个数据与同期腐败分子外逃数量相比，显然不够乐观。2012 年 6 月，在大连召开的国际反贪联合会第四届研讨会上，最高人民检察院反贪污贿赂总局负责人在接受记者采访时表示：“据不完全统计，境外追逃案件中，职务犯罪嫌疑人潜逃时间最长的已经超过 25 年，一般的都超过了 1 年。”[2]
这表明，许多潜逃海外的腐败分子，携带大量的不义之财，长期逍遥海外，没有受到应有的法律制裁。
从司法实践来看，海外追逃的成效取决于我国与腐败分子的潜逃目的地国家之间的双边反腐败合作的状况。中外双边反腐败国际合作中的制度缺失与冲突、人力资源和经费问题以及人权法治的观念问题是海外追逃成功与否的主要问题。
二、海外追逃面临的问题
1.法律制度不完备
反腐败国际合作需要完备的制度保障。目前，我国的国内法律制度和缔结的双边国际法律还不能完全满足我国开展海外追逃的需求。就国内立法而言，我国立法进程长期不能满足开展反腐败国际合作的现实需要。我国是《联合国反腐败公约》的签约国，该公约为世界各国开展反腐败国际合作提供了基本框架，但是，《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定还与公约规定存在差距，迫切需要修改、制定和完善。以海外追赃为例，第一，我国的刑事诉讼和民事诉讼制度对涉外追逃追赃还没有设计出一套完整的诉讼程序。由于犯罪嫌疑人逃往境外，使追索赃物的民事诉讼难以开展。第二，有关犯罪人死亡、潜逃或者缺席等情形发生时，不经过刑事定罪而没收其犯罪所得的独立法律程序即先行没收程序，虽然于 2011 年立法通过，还没有付诸实施。第三，我国刑事证据规则与国际刑事证据规则或者国际惯例还没有接轨，许多做法不符合国际惯例。第四，在赃款问题上，一味强调境外赃款是国家的财产，要求全额追回，而对提供协助的国家因为没有合理的费用扣除机制，更没有建立赃款分享机制，最终影响了赃款追回的效果[3].由于我国没有建立赃款分享制度，往往无法有效调动合作对象国的积极性。
此外，我国国内立法长期滞后于双边反腐败国际合作的需要。表现为个案合作先于对外缔结条约，对外缔结条约先于国内立法。例如，我国政府从 1993 年开始与外国签订引渡条约，而《中国人民共和国引渡法》直到 2000 年才颁布实施。1996 年的《中华人民共和国刑事诉讼法》在规定刑事协助之前，我国已经缔结了 14 项双边民事和刑事司法协助条约。我国已经缔结了 6 个被判刑人移管条约，但是国内还没有相关立法。
为了加强打击腐败犯罪，我国已经与 30 多个国家缔结了引渡条约，与近 60 个国家缔结了双边民事和刑事司法协助条约，与 6 个国家缔结了被判刑人移管条约。但是，相对于全球 200 个左右的国家和地区，我国缔结的此类双边条约还远不能满足海外追逃的需要。以海外追逃最常用的引渡为例，欧美等西方发达国家是我国腐败嫌疑分子潜逃的主要目的地国家，却仅有法国、西班牙和澳大利亚三个国家与我国建立了双边引渡条约。这种状况导致许多腐败分子无法引渡回国接受法律制裁，余振东、赖昌星分别从美国和加拿大回国受审，只能采用移民遣返这一引渡替代方式才得以遣返回国。
2.制度冲突长期存在
由于中外司法制度差异，国家之间的制度冲突影响了双边反腐败合作，也对我国的海外追逃造成了实际影响。在这些制度冲突中，我国法律中的死刑规定与国际司法合作中的死刑不引渡原则形成了直接冲突，影响最大。废除死刑的国家在面临我国提出引渡请求时往往会要求我国承诺对被请求引渡人不判处死刑。同样，按照移民法进行的遣返也会遇到相同问题。除了引渡案件外，一些国家在我国请求协助调查取证时候也要求我国承诺对犯罪人员不判处死刑或者不执行死刑。由于我国很难在短期内废除死刑，一些已经废除死刑的国家在与我国缔结双边引渡条约时顾虑重重，担心不能就死刑不引渡条款达成协议。没有双边条约，对于许多严格奉行“签约前置主义”立场的国家，将无法与我国就反腐败问题开展合作。因此，死刑的存在已经成为阻碍反腐败国际合作的一个主要障碍。
在赖昌星的遣返案中，中国通过外交照会的方式承诺不会对赖昌星判处死刑，从而解除了其被遣返的一个障碍。但是，这只是权宜之计，因为从国际趋势来看，国际社会倾向于不赞成或者禁止使用外交照会的方式来限制死刑的实施。例如大赦国际、人权观察和国家法官委员会联合作出的一份报告就呼吁欧盟成员国拒绝通过外交照会的方式保证不实行死刑和酷刑[4].
3.人力和物质资源不足
在海外追逃的实践中，我国一些司法机关和办案人员对有效开展涉外追逃人员追赃有畏难情绪，信心不足，其原因在于：一是境外追逃追赃难度大、取证难；二是一些司法机关和办案人员对如何有效地开展境外追逃追赃了解不多，对国际法律制度和有关国家的法律不熟悉；三是涉及大笔追逃追赃的人力、物力和经费，仅靠某个侦查机关的办案经费难易承担。根据全国检察机关披露，追缉一名外逃到东南亚的嫌疑罪犯，所需经费要 10万美元以上，追缉一名逃到南美国家的嫌疑罪犯，所需经费在 20 万美元以上，追缉一名外逃到美国、加拿大的嫌疑罪犯，至少在 50 万美元以上。我国司法机关经费来源同级政府的财政拨款，经费数量受制于地方财力，一些地方司法机关由于经费紧张无法有效开展海外追逃工作；四是海外追逃牵涉部门众多，需要大量协调工作，如果办案的司法机关得不到上级机关的大力支持，也会遇到许多实际困难。
4.国际视野中的中国人权法治形象
我国与西方发达国家之间的反腐败合作也面临意识形态、人权法治理念等因素的干扰。以美国为例，由于美国国会对中国法律制度的浓厚不信任气氛，导致中美之间缔约困难。这种不信任有来自敌对势力的煽动和“冷战”思文的残余影响，也由于部分国会议员对中国目前的发展状况缺乏全面深入的了解，容易受到一些错误的、片面的或者过时的信息和成见误导[5].同样，西方国家对中国的人权法治状况存在着不同程度的疑虑，担心嫌疑犯回国后的基本权利得不到保障，受到不公正的司法审判。
三、加强反腐合作，提高海外追逃成效的对策
1.完善制度建设，接轨国际惯例
推进反腐败国际合作进程，加强海外追逃的力度，制度建设是关键。要加快完善海外追逃追赃的刑事诉讼和民事诉讼制度，在未来合作中，及时启动针对外逃腐败分子犯罪所得的先行没收程序，建立海外追逃中符合国际惯例的调查取证制度，尤其要参照国际通行做法，消除国内阻力，建立我国与外国反腐败合作的赃款分享制度。建立国际赃款分享协议已经有许多国际先例，并受到《联合国反腐败公约》的认可。中国作为《联合国反腐败公约》的签约国，为了调动合作对象国的积极性，应该参照公约，做出务实回应。虽然赃款分享制度会使我们蒙受一定经济损失，但是仍然是可以部分追回赃款的次优选择。我国可以根据案件具体情况建立逐案签订分赃协议的方法来推进反腐败国际合作，也可以在条件成熟的时候，同有关国家达成长期稳定的赃款分享协议。
针对我国法律中死刑规定给反腐败合作带来的障碍，要坚持务实的态度，逐步解决。目前，由于我国的腐败现象比较严重，公众对腐败现象民愤很大，受我国历史上采用群众运动式反腐模式影响，更有人主张多杀来震慑腐败犯罪，尽管这些观点并不符合国际主流趋势，也未必是一种理性思文，由于有强大的民意基础，在我国取消腐败犯罪死刑适用短期内还不现实。因此，必须采取务实的态度和做法来推进反腐败合作。在余振东、赖昌星案件中，我国都对合作对象国做出了对他们不判死刑的承诺，从而使他们得以回国接受法律制裁。
《中华人民共和国引渡法》中规定：“对于量刑的承诺，由最高人民法院决定。”这项规定从法律上为被引渡人员免于死刑打开了缺口。近年来，我国与西方国家缔结引渡条约时也涉及了死刑问题。例如，中国与西班牙签署的引渡条约中相互承诺，除非请求方做出被请求方认为足够的保证不判处死刑，或者在判处死刑的情况下不执行死刑，否者被请求方“应当拒绝引渡”.这是我国与外国签订的第一个表明涉及死刑立场变化的条约[6].这些务实的做法值得在实践中继续推广并逐步制度化。
要积极谋求与更多的国家建立反腐败双边条约。本着“先易后难，重点突出”的原则推进签约进程。即一方面加快与我国有合作意愿的国家签署双边反腐条约，增加签约国数量。另一方面，可以把我国外逃腐败分子比较集中的目的地的加拿大、美国等欧美国家作为突破重点，积极谋求缔结双边反腐败合作条约。
2.加强执法人员培训，充实办案经费
要加强反腐败机关执法人员的培训工作，提高素质。许多执法人员不熟悉相关国际法律规定和办案程序，也不熟悉腐败分子外逃目的地国家的相关法律规定，对于海外追逃案件的办理有畏难情绪。因此，要加大执法办案人员的培训工作，建立一种长效的学习机制，培训一批人员从事反腐败国际合作工作，进一步加大海外追逃的力度。要建立反腐败国际合作案件的专项基金，为海外追逃提供经费支持。这笔资金可以由中央财政划拨，统一调度使用。
3.加强国家人权和法治形象宣传
加强海外追逃是我国反腐倡廉建设的重要领域，有助于树立我国清廉、负责任、法治国家的形象。同样，一个人权进步的、法治的中国也有利于推进中国的反腐败国际合作。为此，我国要大力加强人权法制建设，践行依法治国的基本国策，充分尊重人权，宣传我国人权进事业的成就，让国际社会了解中国人权状况和法治状况的最新进展。同时，对国内外各种反华势力、反社会主义势力强加于中国的法治和人权状况的污蔑和不实之词加以揭露和驳斥。只有如此，才有利于树立我国尊重人权的法治国家形象，深化我国的反腐败国际合作。
参考文献：
[1]刘俊。引渡条约为“缉贪风暴”开路 外逃贪官难逃遣返命运[N].国际先驱导报，2008-4-29.
[2]最高检反贪总局：贪官外逃最长已超 25 年[N].新京报，2012-06-28.
[3]陈雷。国际反腐风云[M].福州：福建人民出版社，2007:79.
[4]马海军。中国反腐败国际合作研究[M].北京：知识产权出版社，2011:130.
[5]黄风。关于美国引渡及遣返外国逃犯制度的考察[A].黄风，赵琳娜。境外追逃与国际司法合作[M].北京：中国政法大学出版社，2008:292.
[6]田禾，吕艳滨。亚洲反腐败法律机制比较研究[M].北京：中国人民公安大学，2009:303.