劫持人质事件处置中的决策问题探析
“8·23” 菲律宾劫持人质事件解救行动失败造成人员伤亡十分惨重， 不仅给被害者和被害者家属造成了不可挽回的损失， 对社会治安造成了十分恶劣的影响， 也充分暴露出了菲律宾警方在处置此类事件中存在的诸多问题。 虽然此次劫持人质事件已经结束， 但是这次暴力恐怖流血事件给我们带来的震撼和思考远远没有终止。 此次劫持人质事件留给我们许多思考的问题， 诸如人质谈判中的妥协问题， 事件发生后劫持者的人身危险性评估问题， 新闻媒体介入报道问题 （电视直播）， 劫持者的亲友参与问题 （第三方介入问题），武力处置的时机、 方法和策略问题， 但最重要的是劫持人质事件处置中的决策问题。 侦查决策关系突发重大劫持人质事件处置的成败。
一、简要案情
2010 年 8 月 23 日上午 9 时 左右 , 在菲律宾首都马尼拉一辆乘载 25 人 （包括 22 名香港乘客）的旅游客车遭持枪分子劫持。 当康泰旅行社的旅游车离开马尼拉市内景点西班牙王城时， 身着警察制服、 携带一支 M16 步枪的门多萨以搭便车为由上了这辆旅游车。 旅游车行驶至马尼拉湾边的荷赛·黎刹公园时， 门多萨宣布将这辆旅游车劫持， 并让司机把车开到基里诺大看台。 随车导游躲在后排座位给旅行社打电话， 通报了劫持人质事件。 事件发生后， 被劫持客车所在区域被警方封锁， 大约 20 名全副武装的特种部队成员部署在现场， 随时准备展开救援行动。 同时， 菲警方立即派出谈判专家与劫持者交涉。 门多萨提出两个要求： 一是复职； 二是政府补偿他在去职期间的物质损失。 但下午晚些时候， 反腐部门拒绝了门多萨的复职要求。 在晚 8 点 50 分左右， 菲警方发起强攻， 向车内发射了催泪弹。 随即， 一名狙击手将劫持者击毙。 经过 11 个小时对峙， 劫持者被菲警方击毙， 8 名人质死亡， 2 名人质重伤。 劫持人质事件结束。
二、菲律宾警方在决策方面存在的主要问题
事件发生后， 人们从处置活动的方式、 方法各个方面对劫持事件进行剖析， 归纳营救失败的主要原因在于： 谈判期间直接拒绝劫持者要求、营救突击没有在第一时间展开、 营救突击没有进行多路突击、 没有选择正确的 “砸窗” 工具、 错失数次绝好 “狙杀” 时机等。 从侦查决策的角度来开展分析， 此次事件处置存在以下问题：
（一）处置目标不明确
任何国家的警方在处置此类事件时都是以最大限度保障人质的生命安全为最终目标。 此次劫持人质事件中， 劫持者门多萨的要求是恢复其职位并补偿其经济损失， 而以此作为交换的是 25 名人质的生命安全。 应当说门多萨的要求是可以通过谈判来解决的。 但菲律宾有关方面非但直接拒绝门多萨的要求， 而且毫无掩饰的的将拒绝其复职这一决定以书面形式交到了门多萨手中， 造成劫持者门多萨情绪失控、 行为失常， 使得警方的解救行动陷入被动境地， 充分暴露出菲律宾警方处置目标不明确， 以致决策失误， 不能很好的权衡利弊完成解救任务。
（二）武力处置时机把握不当
在劫持人质事件处置中， 对于劫持者提出的要求， 在不至于造成更大的人员伤亡， 或者国家利益的重大损失， 或者违背相关法律的规定，[1]警方一般应尽量满足， 即使对劫持者提出的要求不能完全满足， 也可以通过谈判的方式使劫持者降降低其要求， 或者通过谈判的方式与其周旋， 从而寻找武力处置的最佳时机。 可是菲律宾警方在门多萨提出对其恢复职位并补偿损失的条件下，不讲策略的断然拒绝， 造成 25 人的生命安全处于危险之中。 此外， 菲律宾警方决定不同意门多萨提出的要求， 应该立即制定把握时机及时实施武力处置的决策。 可是在与门多萨对峙的 10 余个小时中， 门多萨多次站在旅游车门前露面， 毫无遮掩， 都是狙击手最佳 “猎杀” 时机， 但菲警方全部错过。
（三）情报信息掌控不力、研判不足
一是对情报信息掌控不力。 菲律宾警方在此次事件处置过程中， 没有及时屏蔽旅游客车的电视、 电话信号， 使得菲律宾三家主要电视台直播劫持人质事件。 造成警方在与门多萨谈判期间，因为电台记者直接电话采访劫持者导致电话一直占线。 甚至让劫持者可以通过电视媒体直接观看警方采取的一系列行动， 包括警方逮捕其弟弟的整个过程。 连警方最后采取强攻时， 门多萨都可以通过旅游车内的电视直接收看到。 而这种缺乏情报信息意识的对抗， 无疑成为解救任务失败的重要原因。 二是对情报信息研判不足。 一直被铐在方向盘上的旅游客车司机突然用指甲钳解开手铐， 从车窗跳出逃脱， 他当时大叫着 “所有人都死了”, 菲律宾警方在没有对此情报信息真实性核实的情况下， 错误决策采取强攻， 在强攻后才发现， 大多数人质并没有死亡。
（四）处置决策执行不力[2]
一是营救突击没有进行多路突击。 只分为两路展开 “砸窗” 行动。 二是没有选择正确的 “砸窗” 工具。 “砸窗” 工具采用普通的平头铁锤，效率低下。 菲律宾警方的强攻措施是 “轮铁锤车砸窗”, 而且整整砸了一个多小时。 三是没有准备用于夜间作战的器材。 菲律宾警方从车窗破口向车内扔荧光棒， 准备用作突入后的车内照明。 四是没准备攀登高处用的简易梯子。 菲律宾警方意外打开旅游巴士车后的安全门， 却因为安全门距离地面过高， 一时找不到方法迅速攀入车内。 五是突入车内前没有投放失能武器。 菲律宾警方第一名特警在以小车为跳板攀入安全门后， 马上遭到劫持者枪击， 被迫退出车外。 在突入前， 一定要投掷震爆弹、 烟雾弹、 催泪弹等失能武器， 让劫持者暂时失去行动能力， 以保护队员安全及行动的成功。
（五）处置决策犯常识性错误
1当警察的弟弟参与谈判， 而劫持者的弟弟没有严格按照警方要求办， 因此当格雷戈里奥手持一支手枪试图靠近旅游车时遭警方扣押并解除武装，将格雷戈里奥逮捕。 劫持者通过车载电视直播看到了警方逮捕其弟弟的过程， 直接导致了门多萨极度不满， 不仅造成谈判的终止， 而且严重威胁到了人质的人身安全。 二是菲律宾警方在谈判过程中直接拒绝劫持者的要求， 也造成门多萨严重情绪波动， 威胁到了人质人身安全。 在谈判期间，一名反腐败部门的官员与劫持门多萨通了电话，并承诺重新考虑他的案子。 但下午 6 点， 门多萨接到了反腐部门拒绝他复职要求的信件。 他随即在车内鸣枪一声表示不满。 三是菲律宾警方对门多萨与外界联系信号也没有采取任何技术措施，造成警方与其很多重要电话联络不上。
三、菲律宾劫持人质事件给我们的启示
由于菲律宾当局种种决策失误， 致使矛盾激化， 加之多种处置措施不当， 进而导致惨剧的发生。 因此可以说这是一次很不成功的人质营救。http://www.751com.cn
启迪我们进行反思： 对发生的劫持人质事件， 我们能否科学决策， 迅速启动处置行动预案， 组织专业力量及时、 有效地开展处置？
（一）侦查决策要合法、科学
侦查决策的合法与科学， 直接关系到劫持人质事件处置的效率和水平。
首先， 侦查决策要合法。 侦查决策的合法性，是指侦查决策中对有关情况、 信息的获得和分析、可供选择的行动方案及其实施方法、 策略等均必须严格依照法律、 法规的规定。[3]劫持人质事件处置属于侦查活动， 而侦查活动本身是由法律进行明确规定的， 警方的一切处置活动都应当在法律的规定范围内开展。 因此， 警方对劫持人质事件进行处置时， 必须遵循法律的规定， 决不能因侦查的需要而违反法律进行决策。
其次， 侦查决策要科学。 科学决策是指决策者凭借科学思文以及利用科学技术手段所进行的决策。 它是决策者为了实现某种特定的目标运用科学的理论和方法系统地分析主客观条件做出正确决策的过程。 随着现代科学技术的飞速发展，国内、 国际交往的日益频繁， 经验决策已经不能适应现代侦查的要求。 随着侦查规模、 侦查手段、处置力量的组成和装备等发生重大变化， 仅靠个人的经验决策， 已经不能确保有效的侦查指挥了。因此， 侦查决策由经验到科学势在必行。 决策作为管理活动的核心， 必须首先科学化， 才能保证侦查管理活动的现代化。 劫持人质事件处置决策的直接目的在于实施， 在于实现解救人质的特定任务目标。 由于处置决策是为了实现特定的任务目标， 所以要求侦查决策要有严格的科学性， 要经得起实践的检验。
（二）科学决策的基本要求
侦查决策是一门科学。 科学的侦查决策应达到以下要求：
1. 侦查决策目标要求任何决策都是为了达到一定的预期目标或实现某种目的， 没有目标就无从决策。 决策目标规定了人们未来行动的努力方向， 它既是制定决策方案的基本出发点， 也是衡量决策方案优劣的最终标准。 因此， 明确决策目标是制定决策的基本前提之一。[4]
在侦查活动中， 决策目标就是侦查行为所希望达到的最终目的。 决策目标， 是进行侦查决策活动的根本出发点， 它体现的是人的主观愿望。 如果目标定得不恰当， 那么达成目标的方法再高明也会失去其意义， 严重时甚至达成目标的方法越有效造成的损失越大。 决策目标是根据所要解决的问题来确定的， 因此， 必须把握住所要解决问题的要害。 只有明确了决策目标， 才能避免决策的失误。 因此， 正确地确定目标非常关键。
首先， 侦查决策目标要具体。 确定决策目标是侦查决策的前提。[5]劫持人质事件处置是警方从现场所有当事人的安全出发， 用适合于当时的策略、 方式、 方法来进行的一场救助与救赎的活动。 一切处置措施与手段的取舍必须以不危及人的安全为准则， 处置活动方式应服从人的安全需要。 因此， 对劫持人质事件处置决策的制定要有明确的目标， 在坚持以人为本、 安全第一的原则下， 警方应全力以赴、 最大限度、 无条件和快速有效地来通过专业化的应对策略去文护现场所有人员生命。
其次， 侦查决策目标要准确。 侦查决策目标不仅要具体， 而且还必须准确。 在处理人质危机时， 处置工作应坚持三个目标， 按优先次序来看：首先是保护生命； 其次是控制现场局势不恶化；再次是制服劫持者。 侦查活动中的每个决策目标必须明确、 具体， 使决策执行者目标明确， 心中有数。 如果侦查决策的目标错了， 势必使处置行动走向歧途。 只有具体而准确的目标， 才能达到侦查主体希望达到的目的， 完成处置的任务。 正确确定侦查决策目标， 必须认真分析案情、 准确判断案情。
2. 侦查决策效能要求所谓决策效能， 则是由决策效率与决策质量这两个方面综合而成的。 其中， 决策效率， 是从决策的时效性的角度来衡量侦查决策活动的有效性； 决策质量， 则是从决策的正确性的角度来衡量侦查决策活动的有效性。 提高侦查决策效能，必须做好以下几个方面的工作：
首先， 要及时收集情报信息。 情报信息是以各种侦查手段要以及其他方法和途径获取的有关犯罪活动信息的侦查情况， 以及对这些情况进行分析研究的成果。 情报信息的基本功能， 是支持决策。 情报信息的效用， 在于为制定正确的侦查决策服务。 情报信息， 通过决策， 将对我们采取什么样的行动产生极大的影响， 或者说将对侦查行动的效果产生极大的影响。 情报信息作为决策的前提和基础， 其质量如何将在很大程度上影响决策的质量和效率。 要想作出高质量的决策， 就必须以高质量的情报为基础。 因此， 情报信息的重要性早就引起了侦查人员的高度重视。 侦查决策正确与否在很大程度上取决于情报信息是否真实、 及时、 准确和完备。[6]
侦查决策是对未来侦查行为的动态性研究， 准确地掌握情报信息是侦查人员正确判断和有效决断的前提。 对于侦查实践中出现的决策失误， 究其根源， 往往是情报信息不完备或不准确所致。 因此， 要采取各种手段、方法， 尽可能地搜集有关劫持者及其所实施的劫持犯罪活动的有关情报信息。 收集内容主要有：
劫持者情况、 我方情况、 地形气候、 人质情况、现场情况等。 收集的方式方法有： 调查访问、 技术侦查、 谈判对话、 化装接近观察等。 周密调查，熟悉案件情况， 充分掌握劫持者信息资料， 在此基础上， 客观、 全面地进行分析判断， 才能使决策取得预期的效果。其次， 侦查决策要讲速度。 侦查决策的主要任务是指导侦查主体的侦查行动， 而犯罪行为的易变性， 决定了侦查决策必须具有高时效性。 因此， 制定侦查决策， 不仅要有质量， 而且还必须有速度。 与一般决策活动相比， 时效性对于侦查决策的成功具有大得多的意义。 劫持人质事件不同于其他刑事犯罪， 具有强烈的时效性， 时间每增加一分甚至一秒， 人质的生命威胁都会增加一份。 随着现代犯罪日益智能化、 技术化的发展趋势， 使侦查态势更易发生变化， 变化的程度和速率也大大加快。 因此， 现代侦查对侦查决策时效性的要求更高。 一方面， 要快速反应和适度。 决策具有时机性， 必须及时、 迅速， 抓住时机， 当机立断。 否则， 就会造成全局工作的被动。[7]
在人质危机发生时， 迅速根据人质危机特点和应急预案实施管理， 达到减缓危机发生， 降低危机损害的目的。 另一方面， 要讲究效率和协同。 人质危机往往具有突发性， 如果不及时处理， 很可能造成更大范围的损害。 劫持人质事件处置需要整合各种资源， 调动各种力量， 切实做到协调一致。
此次人质危机中， 政府和媒体协同不够， 造成了媒体不合适的报道， 所以协同合作同样重要， 也有利于更好地提高效率。
第三， 侦查决策的执行要迅速、 果断。 侦查决策效能是决策时效性和决策正确性的综合体现。
由于劫持人质事件处置活动具有很强的时效性，战机稍纵即逝， 一旦决定采取强攻措施， 必须果断、 迅速， 要达到出其不意、 一举制服的效果。
绝对不能给劫持者任何反抗的机会， 否则人质的生命安全难以得到有效保障。 因为随着时间的流逝， 情况在不断发生变化， 所依据的信息的价值会逐渐降低、 直至完全过时， 原来存在的机会也可能会一去不返， 于是适合于原来情况的正确决策会变得不那么正确， 在原来情况下是高质量的决策现在却成了低质量的决策。 此次劫持人质事件中， 菲警方营救突击没有在第一时间展开， 在第一声枪声响起后， 10 分钟内没有任何实际营救行动。 “如果恐怖分子杀害人质， 进攻就立即开始”. 面对劫持人质事件， 警方不得已采取强攻时， 也要做到迅速、 果断、 有效， 绝不能给劫持者留下任何足以造成人质、 群众及警方人员的人身伤亡机会。
第四， 避免负面效应。 科学的侦查决策， 必然是决策的负面效应最小化。 为此， 一是在劫持人质事件处置中， 一般不主动让劫持者的亲属介入。 除非劫持者强烈要求亲属到场， 并以伤害人质为要挟提出的例外情况。 劫持者的亲属参与谈判， 要对亲属进行选择。 一般要找正义感非常强的亲友； 要找具有一定威信的亲友； 要找头脑清晰的亲友； 要找严格按照警方要求办的亲友。 亲友参与谈判不仅在人员选择认定上有非常严格的要求， 而且在场内和场外也有着一系列要完成的程序， 必须把它当成一种手段来应用。 二是在谈判过程中不应直接拒绝劫持者的要求， 避免说“不”. 在劫持人质事件中， 直接拒绝劫持者的要求， 激怒对方， 属于极不负责任的做法。 三是永远不能关闭谈判之门， 即使要选择武力处置方式，为达到既能制服劫持者又不至于使人质受到伤害的效果， 也要辅之以谈判而不能在行动之前放弃谈判。
（三）侦查机关应努力提高决策水平
处置劫持人质事件决策具有不同于一般决策的特点， 侦查决策者在紧急情况下作出的决策可能会存在一定的风险， 需要采取各种措施综合应对以控制决策风险。 如何快速准确的掌握案情的变化情况， 及时而正确的进行决策， 是处置决策的难点。 为此， 侦查机关应努力提高侦查决策水平。 一方面， 提高侦查决策水平是落实以人为本、安全至上处置原则的根本要求， 是侦查指挥必须具有的能力； 另一方面， 提高侦查决策水平要建立配套规范有序的工作机制： 一是建立情报信息支持机制， 二是建立决策咨询机制， 三是建立统一指挥机制， 四是建立约束机制。 总之， 提高处置劫持人质事件决策水平， 既需要机制的健全和完善来保障， 也需要提高侦查决策人员的基本素质， 但关键在于建立规范有序的决策机制。
参考文献:
[1]李群英.论人质危机处置中的两个法律问题[J].山东社会科学,2006,（10）：114.
[2]燕赵晚报.香港游客菲律宾遭劫8人遇害[EB/OL]（2010-08-24）[2010-08-25].
[3]杨郁娟.论侦查经验决策与侦查科学决策[J].山东警察学院学报,2010,（3）：74.
[4]史越东.指挥决策学[M].北京:解放军出版社,2005:116.
[5]张宗亮.试论侦查决策科学化[J].山东警察学院学报,2005,（6）：57.
[6]张跃兵1侦查情报决策的困难及对策[J].净月学刊,2014,（3）：81.
[7]王宝桂.决策科学化[M].北京:科学普及出版社,1986:48.