我国土地确权实践中的问题与优化策略
我国家庭联产承包在一段时间内促进了农业的发展，但其弊端也开始凸显，小规模小户农业已不能满足农业现代化的基本要求。要实现农业现代化，实现农业生产的专业化、规模化，必须将土地使用权集中，而这需要改变当前家庭联产承包的基本农业生产方式和土地政策。土地确权即基于这些现实应运而生，通过确权保障农户农村土地的基本权益， 然后实现使用权的集中，这是农业现代化关键的第一步。 但农村土地确权涉及面非常广， 涉及的各种利益关系非常复杂，要顺利而安全地落实土地确权工作，各个实施部门都必将承担巨大的压力，也必须解决好各种问题。
一、我国土地制度的变化与土地确权试点
1. 土地制度的历史沿革
一直以来，解放和发展农业生产力、解决三农问题，是我国进行土地制度改革的最终目标。 在这一过程中，我国土地制度改革主要分为三个阶段：第一阶段是 1921 年至 1953 年。该阶段农村土地政策为土地归农户个人所有，家庭自主经营。 “八七会议”通过的《最近农民斗争的决议案》规定，没收地主土地归农户所有。 1927 年 11 月份开始，中共中央开始大范围没收地主土地，实现分地到户到人的基本土地政策。 通过新的政策，党不仅获得了广大农民的支持，也提高了农民的生产积极性， 促进了农业的稳定发展。 至1952 年基本完成了土地的社会主义改革， 绝大部分土地实现了农民所有制。 第二阶段是 1953 年至 1978年。 该阶段农村土地政策为土地归集体所有，集体统一经营。实现土改完成后，由于人力的差距，农村两极分化严重， 出现生活水平两极差距。 1951 年制定了《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》，这是新土地制度的开端。之后我国大范围实现了以农业合作社为单位的集体所有和集体经营的基本制度，其在短期内促进了农业的快速发展，也缓和了农村的两极分化。但是 1958 年左倾思想开始蔓延，农村掀起了声势浩大的人民公社化运动，所有农村生产资料无偿转为公社所有。 1959 年至 1961 年期间，一方面自然灾害严重，一方面人民公社制度的缺陷凸显，农民积极性丧失，创造性尝试失败，农业生产出现了萎缩。第三阶段是 1978 年至今。 该阶段农村土地政策为土地集体所有，家庭自主承包经营。安徽凤阳小岗 18 户农民发起的家庭联产承包制度得到了中央的肯定，在十一届三中全会后在全国范围内推广，并且以法律的形式固定下来。这也是我国改革开放后第一次将土地政策列入法律的范畴。家庭联产承包极大地调动起农户的积极性，提高了居民的生活水平。 但由于家庭资金和能力有限，其购买和使用现代化农业机械的能力有限，因此这种小户耕种模式严重影响了我国农业的专业化、规模化和机械化的现代化发展进程。同时，依靠小规模土地的农户也无法通过土地提高收入、实现小康。因此，为解决三农问题，我国土地政策和制度亟待新一轮的改革热潮。
2. 土地确权的试点与成果
农村土地确权是指土地所有权、使用权和其他权利的确认和确定，是按照法律、政策对土地有关权利的隶属关系与权利内容进行明确。农村土地确权的萌芽其实是以 2008 年我国部分区域以产权制度改革的形式推进农村市场化为起始的。政府希望通过确权来活化农村资本，以权赋能，以权流转，通过确权实现农村土地如城镇土地一样进入市场流转。为推进农村资产产权化，成都都江堰鹤鸣村作为“产改”第一村，广泛印发和宣传了《农村产权制度改革手册》，但实施后经过多重修改，由开始的“不打乱重来”到 2010 年的多数农民主张的起点公平原则：“确权方案由社员大会讨论制定，充分尊重群众意愿，只要群众要求调就调”. 2010 年中央一号文件首次提出要加快农村集体土地、宅基地的确权工作，并纳入财政预算。2011 年 5月国土资源部联合财政部、农业部下发了《关于加快推进农村集体土地确权等级发证工作的通知》。 该通知强调了土地确权对农村经济发展和农民增收的重要意义，并且指出，应该在总结试点经验的基础上，分析问题、创新办法，以调查为基础对土地确权工作进行规范化管理。同时应该对土地确权工作进行周密部署，加强组织的建设和领导，以财政预算支持保障经费，利用电视、广播、网络以及报纸等大力宣传土地确权工作的意义、工作目标和各个区域的法律政策。
进行农村确权全面工作试点从 2013 年正式开始。 为了推进土地确权试点的顺利展开，2013 年中央一号文件作出了明确指示和政策方向。 文件指出，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度， 是激发农业农村发展活力的内在要求，要全面开展农村土地确权登记颁证工作。政策明确指出在健全土地承包经营权、确保农户对土地基本权益的基础上， 利用 5 年时间完成对农村土地的确权任务，妥善解决农村土地权属不明、四至不清等问题。对于农村宅基地， 政策强调依法保障农户的使用权力，非经营性土地不得进入市场流通。 2014 中央一号文件在土地确权方面又做出了重要指导，即要修订法律法规，抓紧落实农村土地确权登记颁证工作，以中央财政、地方财政双重保障机制，充分依靠农民群众自主协商解决确权工作的矛盾和问题。 在确权后，农村土地的有关权利可以进入市场进行抵押、担保和转让或入股，以活化农户的资本资产，提高农户的劳动外收入，即资本性投入收入。 2015 年中央一号文件对农村土地确权的有关政策进行了进一步的深化。文件指出要稳步推进农村土地制度的改革试点，确保在土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农户利益不受损的前提下进行农村土地制度改革。根据土地用途的各种属性大力推进农村集体产权制度，在试点的基础上扩大土地确权到户的范围。同时，在兼顾国家、集体和个人利益基础上提高个人收益，鼓励和引导农户将土地有关权利市场化， 并完善对农户的多元保障机制，依法保障农户的基本权益。
2015 年 2 月， 农业部部长韩长赋在中央电视台《新闻联播》中明确表示，为推进土地确权工作的顺利而圆满进行，对完成试点任务的区域，要适时组织回头看，达不到要求的必须立即整改，整改不合格的将回炉重来，并且土地确权将与不动产进行统一登记与衔接。 为了土地确权取得实际效果，农业部将与国土部等多个部门联合展开土地确权的机制构建和制度建设，完善土地承包经营权的设立、转让、互换、变更、抵押和注销等规定，并加快建设登记、颁证等信息平台，实现互联互通、信息共享，充分保证土地确权有关工作系统性、公开性和公平性。 2008 年 3 月，鹤鸣村被确定为农村产权制度改革的试点村。由于确权后土地承包权长久不变，所以许多村民要求遵循起点公平原则。对此在进行确权前进行了全面调查，结果显示，93%的农民同意按照人口对土地进行再分配，89%的人认为村里新增人口应该分地。 为此，必须得经过 3年的试点，2010 年鹤鸣村完成了 1200 多亩耕地的试点工作。 我国在 2013 年开始在农村区域小范围进行了土地确权试点布置、安排和实施。 2014 年 1 月，农业部正式发布 《关于切实做好 2014 年农业农村经济工作的意见》，在山东、四川和安徽等三个省进行整省全面试点，在其他省份的 27 个县进行整体试点，在试点过程中部分区域进行局部扩大。目前土地确权已经全国范围广泛试点，涉及了各个省份，试点区域包括了 1988 个县、1.3 万个乡镇、19.5 万个村，试点面积超过 3 亿亩。 2015 年土地确权将在全国范围内全面展开，其中初步设定将新增江苏、江西、湖北、湖南、甘肃、宁夏、吉林、贵州、河南等 9 个整省进行试点，其他省份也逐步以县为单位将范围扩大。
二、我国土地确权实践存在的问题与原因分析
1. 政府对政策、制度的完善能力较弱，上下执行能力及公信力较弱
目前我国很多土地确权试点区域的成绩被放大，政策形成的内在矛盾并没有解决，许多权利意识较强的农户已经开始上访或者进入司法程序。按照政策意见，区域土地确权要尊重历史，面对现实，充分考虑农民群众的意见，但在农村一个村组的会议都会发生争执五辣个小时而无果的现象，更何况一个镇及县。 一些研究人员在进行土地确权调研中发现，很多县域的政策无法良好地适合到各个村，如有的村即使按照投票进行选择何种确权方式，最终的结果也会被少数人干预，导致投票结果无法实施，土地确权执行人员对这些人做了大量的思想工作也无果。
2007 年我国政府执行力问题首次被写进 《政府工作报告》。 政府执行力贯穿于政府的所有公务活动中，但首先表现在对新制度、新政策的推进能力，表现在政府行政效率和效益的情况。 相对一般的政策，土地确权的工作范围大、内容多、利益纠葛和矛盾多，政府的执行力尤为重要。 在我国土地确权试点过程中，许多县域的工作基本无进展，一些领导干部以各种问题复杂为由进行解脱。 实际上，政府执行力弱具体要表现在多个方面： 一是政府工作人员没有能力执行，这在基层政府也非常普遍，目前许多基层政府人员年龄老化，思想僵化，工作方法不创新，无法高效完成工作。 二是政府工作人员不想劳心劳力地执行，这是许多基层政府的弊病，主要表现在人素质、能力有大幅度提高，但许多人在岗不作为，态度懒散。三是政府工作人员拒不执行，如四川一个镇的镇政府拒不执行土地确权的有关规定。 实际上，政府执行力还表现在上下政府的协同能力，即下级政府对上级政府政策的重视程度，以及上级政府对下级政府能力的掌握度。
政府公信力是政府的影响力和号召力，其直接影响政府的执行能力， 也是政府执政能力的重要表现。
2011 年 7 月，国务院常务会议明确提出，要做好土地确权工作，必须保障政府公信力。 只有农民相信政府的宣传，相信政府未来的政策和制度，相信政府不偏私、不违规，能公正地处理土地确权问题，相信政府对保护农户的应得权益以及会对农户未来的生活会给予妥善地安排，才能顺利地做好土地确权工作。 但目前来说，农户对土地确权后政府宣传的土地流转收益信任度不高。 据调查显示，许多试点区域农户的收益来自于两个方面：一是土地流转的相关收益；二是在县内打工收益。 根据试点区域的新闻显示，所有试点区域农户家庭年收益相对土地流转前要高出 1 万多元。 如广东省山区农业大县阳山县在 2013 年 7 月开始试点后 2013 年底完成试点，2014 年部分农户土地进行流转后收益显着提高。这说明土地确权后确实能够为农户带来收益。但在宣传时大部分农户对于政府的宣传和政策抱怀疑态度， 不支持政府工作的推进，这导致部分地方政府对土地确权工作推进缓慢。
2. 政策制度衔接性不足，不够规范和系统，存在区域性差异
政策制度衔接性不足是影响我国政策、制度推进的重要问题。 政策制度的衔接性是指，无论在长期还是短期，政策和制度的变化是连续的，有过渡的，而不是突变的，人民无法接受的。 在我国土地确权试点就出现政策性矛盾，如湖北有一个农户，在 1996 年购买了村土地 800 余亩进行养殖生产， 政府手续也齐全，但由于当时地价很低，也没有规定使用年限，因此农户认为该土地应该永远归其所有。但现在进行土地确权，无论是村还是执行人员均认为该地的权利应该归村集体所有。这便是过去政策与当前政策的衔接性问题。 我国政策的衔接性问题还表现在政策、制度的稳定性上。 实际上如果政策、制度不稳定，并且时常变化，群众对政策的信任度会降低。
政策制度的衔接性是政策制度在时间上的科学性，而政策制度的系统性和规范性是对于同一个时间来说政策和制度的完善程度和科学程度。这是我国很多政策出台所面临的重要问题。无论是土地确权政策也好，还是其他政策制度实施也好，其需要相关政策和制度以及基础设施的配套。对于土地确权的相关行为而言，需要多个部门协作完成，如国土部、住建部、农业局等，每个部门需要制定相关的实施政策、制度和程序，并且这些部门的制度应该协调，而不是冲突的。系统性还要求政策、制度的完整性，因此政策与制度的制定和实施要尽可能完善，尽力避免出现政策漏洞，在实施前就应该考虑可能产生的问题，并且有应对漏洞出现的处理机制。 同时，政策和制度的实施应该按照科学而规范的程序。规范的程序应该涉及办事程序和监督程序为一体，监督程序应该对办事程序进行良好地制约。实际上我国当前土地确权的很多问题源于过去从村到镇、 县土地流转与交易的不规范，由此造成很多土地权属不清，土地划线不明。
我国政策制度存在严重的区域性差异。 我国从2008 年开始进行土地确权试点， 各个省份开始陆续拓展试点范围。 随着范围的扩大，试点区域得到的政策福利也越来越少。 据调查显示，在第一批试点的区域内，有的区域一个镇得到的土地改善投资超过 4 亿元，并且在农村建立有大型农产品加工企业，解决了土地流转后农户的就业问题。但从整省的土地确权试点时发现，很多资金无法按照第一批试点的县域进行配给，这导致严重的区域性差别。 由于政策无法全部到位，政府的宣传也会发生变化，农户对未来形势的理解也会发生变化，其支持度降低，导致政府的工作推进困难。http://www.751com.cn/
3. 农民集体意识较弱，利益观较强，对土地确权的认知存在偏差
农村生活非常淳朴的同时，其利益关系也非常简单，对利益的认识也较为简单。 许多农户集体观念不强，不会因为集体利益而忽略个人利益或者让个人利益受损。这就是为什么举行投票选择确权方式后依然有不少农户会干预。目前农村宅基地的争夺纠纷非常频繁， 很多相邻的农户家庭在宅基地面积上有矛盾，一旦有一方越过争议区，就会发生摩擦，甚至发生打斗事件。土地确权要求农村各类田、地归属清楚，首先就要解决好争议区的问题。 在试点过程中，很多执行人员都犯难。在缺乏直接依据的情况下也不好平均分配争议区。 为了保障确权工作顺利，执行人员只能搁置争议区不确权， 而对不具备争议的地方进行确权。
这也并不是所有农户都能接受的方法。如在湖南有两个家庭， 认为搁置争议区是直接减少其确权面积，因此都不同意搁置争议，导致其确权工作只能延缓。
农户对土地确权的认知存在偏差。 如今，我国农村土地主要分为三个方面：一是宅基地，使用权归个人和家庭所有；二是集体土地归集体共同所有；三是集体土地归个人承担经营。 确权其实不改变权利现状，只是让权利更为清晰，对于不合理的权益关系进行纠正，并不损害合法权益的保护。 但在山东一个村进行土地确权宣传时，很多农户持反对意见，这是因为许多农户认为土地确权势必要减少其现有土地的权益。 还有部分试点区域的农户反映，土地确权后必然要实现土地流转， 那么就会丢失土地的所用权，未来将无所依靠。 实际上土地确权并不影响其使用权，未来土地的流转权也取决农户个人选择。 并且，根据试点成果各类报道显示， 我国土地确权进行流转后，农户的收益都有显着上升。
4. 我国土地长期界限不清， 权利结构复杂并且争议较多
我国土地界限不清。 据调查显示，农村 90%以上的村民小组土地权限界限不清，因此很难将土地确认到某个村某个组。土地界限不清主要是因为过去我国在土地划线程序上非常不规范，一些资料经过几十年的变化也保留不完整，导致界限无据可查。 在宅基地方面，农户与农户之间的土地权限界限也没有图纸可依，很多都以势头或者数字等为标注物，但长久下来，一些标注物已经消失，或者移动，例如有个农户的家庭以中间的沟壑为界限，但随着时间的变迁，该沟壑已经非常模糊，并且大小也与原来差距很大。
土地权利结构复杂，争议较多。 我国土地的所有权归国家所有，但实际上土地的权利分为多种。 以村为例，田土归村集体所有，但个人具有家庭承包使用权，而这种使用权可以经过多次转让。 部分田土归集体所有但被村集体出租或者售出，然后使用权和所有权以及最终所有权分离。实际上部分农村土地又被征收为国有土地， 作为商业用途使用。 从 2008 年至2014 年的土地确权试点中发现，因为材料缺失，很多权利已经非常模糊，所有权、使用权、承包使用权、租借使用权等交错在一起，很难分清谁是谁非。 改革开放后，很多人放弃土地外出打工，但在土地要进行确权后很多人回来却要回土地，但之前土地的使用人已经投入了大量的物力、人力和财力，因此不愿意归还。
类似这样的纠纷在过去权属不规范的情况非常多。权利不明的现象已经在试点区域形成了对土地确权的阻碍，引起了不少的纠纷和矛盾。
三、优化我国土地确权的创新路径
1. 完善土地确权政策制度体系， 加强对执行人员的培训
完善政策应该从土地确权设计的利益与纠纷矛盾出发，从试点已经产生的问题着手，并根据本区域可能的利益矛盾以及当前权益与政策情况制定政策。
新的政策或制度应该充分保障当前农户的合法所得和合法权益。 土地确权涉及多个部门，需要多个部门共同规范政策，制定完整而系统的政策体系和实施机制。此外，土地确权问题复杂，非常考验政府的综合能力。 虽然近年来我国政府综合能力有了大幅度改善，但土地确权涉及面非常广，需要综合试点区域的经验和教训， 因此应该加强针对土地确权进行专项培训。
培训的内容应该涉及四个方面：一是其他区域试点遇到的利益与纠纷问题；二是其他区域试点利益与纠纷问题的处理失败的教训和处理成功的经验与方法学习； 三是加强对农户心理和行为的学习和分析能力；四是加强对土地确权有关政策、制度和有关程度的学习，做到完全按照规范办事。 从过去的试点成功经验可以看出，各个区域农户的利益与纠纷矛盾存在共性但也存在特殊性，任何区域都无法照搬试点成功区域的经验和教训，因此执行人员必须在基于上级政策的指示下具有创新能力。 创新能力应该包含多个方面：
一是对于个别纠纷和矛盾， 能够采取创新的办法解决；二是能够针对特定区域的实际情况制定适宜的政策和制度；三是针对不同区域采取不同的方法推进政策的宣传和土地的确权。
2. 切实保障农户合法权益，建立信息公开机制
要保护农户当前的合法权益。在处理农户与集体的利益关系时应该要充分保证农户的合法权益。对于农户与农户之间的利益纠纷应该以法律法规为准则进行处理，如果有关法律法规不完善时应该尊重历史权益和面对现实的基本原则，以政策、制度的时效性为基本合理划分农户的利益关系。同时要保障土地确权流转后的农户的基本收益。土地确权的目的除了要理清农村土地关系外，更为重要的是为实现农村土地市场化、农业生产现代化。农户土地流转后，农户获得土地收益往往较低，必须从土地中解脱出来。 按照试点区域的解决方式：一是在农村发展龙头企业，农民可以进入企业工作；二是农田的总使用权归企业或大户、农村合作社所有，但农户根据自身提供的劳务情况获得劳务收入； 三是农村剩余劳动转移到城镇就业。无论何种方式，政府可以创新，但应该对农村闲余劳动力进行合理的就业安排，保障农户的基本收益。
要落实政策，保障所有农户享受到政策和制度的优惠， 享受到农业现代化和农村经济转型的优惠，必须实现信息公开透明。目前我国政务逐渐推进信息公开，土地确权是对我国农村改革重要的一步，涉及的利益非常大且广，因此也必须公开。 信息公开应该遵循三个原则：一是农户看得懂；二是农户查得到；三是农户可比较。“看得懂”即公开的信息不应该具有专业倾向， 而是以详细数据和数据的基本解释形式公开。
“查得到”即农户可以及时、随时查到土地确权和流转的有关数据和信息。“可比较”即农户可以根据自己得到的利益和本区域其他人以及其他区域的其他人的数据进行比较。
3. 根据实际情况加强对农户的技能和思想培训
目前很多农民长期从事农业生产，并不具备在企业工作的技能，因此在推进农村土地确权时应该根据就业方向进行技能培训。实际上我国近年来对农户进行了大量的培训，但培训过于形式化，主要针对大户，而对其他农民进行技能的针对性培训非常少。建议对农户的技能培训以实用为主， 提供实践性的技能培训，类似于职业学校的专业技能教育。另外，思想意识决定行为。 许多农户对土地的依赖性过大，害怕土地确权流转后收益无法保障，甚至生存无法保障。所以，加强对世界农业经济的认识，一方面改变我国农民对土地确权和流转的认识，另一方面提高其对未来农业经济发展的认识，同时也加强其对未来收益的构成与变化的认识。 实际上，如果按照当前农民从事农业生产的收益现状，农户只能实现温饱水平，而只有摆脱土地的束缚，从多个途径获得收益才能提高其生活水平，这是我国人多地少的国情所决定的。 同时无论是过去还是现在，发展农业依然需要依靠农民。 在未来一部分农民会选择进行现代化农业生产，而大部分农民会选择转移就业。 具体针对个人的选择，需要加强农户对未来农业发展趋势的基本认识， 包括种植方式、销售理念、市场扩展等。只有农户懂得现代农业的基本情况，其才能作出合理、适合自己地选择。如果仅让农户作出选择，那么农户也难以改变对土地的依赖性。
参考文献：
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5. 潘建伟：《关于做好农村集体土地确权登记发证工作的几点认识和体会》，《决策探索》2014 年第 6 期。
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