中国行政管理体制改革思路的反思
我们在对中国公共经济现状的研究中发现，在中国经济高速增长的过程中，许多有关公共管理和公共服务的领域，政府的投入增长水平都很低，欠账很大，矛盾很多。根据2006年劳动和社会保障部的计算，目前我国养老金的缺口为2．5万亿元人民币。这就意味着若干年后将出现一大批人无法领取养老金的困境。
一、对中国行政管理体制改革评价的矛盾
中国改革开放30年，政府行政体制改革也进行了30年。
如何评价改革的成绩，不能从任何标准模式出发，而只能从实际出发，这个实际，就是经济社会发展的实际结果。从1978年到2008年，国内经济总量ＧＤＰ按照可变价格计算翻了20多倍，社会经济面貌发生了历史性巨变，被国外媒体称为“中国的奇迹”。解释这个“奇迹”，不可能离开政府的重要作用。在这个意义上必须承认，一个好的改革发展必定有一个好的政府和一个好的行政管理体制，否则“中国的奇迹”就不好理解了。改革开放以来的国内历届政府，都非常重视行政管理体制改革，也都尽了最大努力做好这项工作。
但是，同样是事实的是，一些调查材料表明，现在社会舆论对政府行政管理体制的普遍评价并不太高，这里既包括对政府行政效率的评价，也包括对政府行政道德的评价。政府的公信力在很多地方也并不强，甚至不断发生非利益相关者同政府激烈冲突的严重群体事件。尤其是当前国内理论界有一个相当普遍的共识，就是中国下一步深化改革的重点和难点，都在政府领域，这其中就包括行政管理体制。
为什么行政管理体制这个政府从来没有放松过的改革课题，现在反而成为深化改革的重点和难点呢？原因当然很复杂。我个人认为，这其中恐怕同我们行政管理体制改革的基本思路有关。
二、中国行政管理体制改革的政府精简思路
改革开放30年来，由中央政府筹划和组织实施，以机构改革为主题，进行过6次比较集中的行政管理体制改革。这些改革的基本思路是什么？我认为可以从改革原则和实际操作两个方面看。从改革原则方面看，每一次行政体制改革方案都有十分丰富的内容，特别是都要强调政府职能转变的内容。但从实际操作方面看，这6次改革的基本思路说到底，就是以机构和机构体系为对象的“政府精简”，即精简机构、精简人员、精简经费、精简总量规模。这种政府精简是改革走过来的实际轨迹，也是30年来行政管理体制改革的实际模式。一直到最近一轮的“大部制改革”，都大致如此。这种“政府精简”的改革思路有一个重要的理念支撑，就是所谓“小政府、大社会”，同时这也是改革设计要达到的目标。在很长的时间里，无论是老百姓还是学者，几乎没有人认为“小政府、大社会”有什么不好。如果不要“小政府、大社会”，难道我们的改革还要搞出一个“大政府、小社会”吗？
然而，这种改革思路却有一个非常幽默的结果，就是政府的机构越改越大，我们越是起劲地搞机构改革，政府机构就膨胀得越快，离“小政府、大社会”的目标越远。当然，这里也有一个统计和计算方法问题。例如每次改革方案都只计算政府规范预算内的机构和人员，这样的算法使每次改革都达到目的了。但如果换一种方法，计算由纳税人供养吃财政饭的政府的实际规模，就会得出相反的结论，这种政府精简的目标从来就没有真正达到过。
政府机构改革搞了30年，“小政府、大社会”讲了30年，现在实际情况怎么样呢？在这里，可以对中国和美国的政府规模做一个案例比较。2007年，我国财政收入总量为5．1万亿元人民币，占全部城乡居民可支配收入的47．7％、ＧＤＰ的24．66％。同年，美国的财政收入为2．4万亿美元，占居民可支配收入的28．5％、ＧＤＰ的13．33％。财政收入实际上是国民供养政府的一种成本。在中国，需要用将近一半的国民收入供养政府；在美国，则只需用四分之一多一点的收入。我们且不论美国政府的规模合理与否，对中国而言，无论怎样讲，用将近50％的国民收入供养政府，我们还有什么理由否定这是一个规模非常庞大的政府呢？
三、“小政府、大社会”的改革理念是正确的吗？
有这样一个规模非常庞大的政府，是否就说明我们的行政管理体制改革是不成功的呢？我认为也不是。因为“小政府、大社会”的改革理念和政府精简的改革思路，可能本身就有问题，需要重新加以认识和思考。早就有学者发现，在现代经济社会的发展过程中，政府的功能和作用不会越来越小，反而会越来越大，以至于导致政府的规模也会越来越大。这成为一个规律性的历史现象。在对这个规律性历史现象的研究发现中，有两个最著名的学者，都是德国人，一个是瓦格纳，一个就是马克思。
19世纪70年代，德国经济学家瓦格纳发现，一个国家一旦全面进入工业化发展过程，政府经济部门在数量和比例上都有一种扩大现象，公共财政将不断膨胀，国家经济力量和政府管理不断强化……瓦格纳预言，这种趋势作为规律性现象，将在未来50年—100年后仍然发生作用。对这种趋势的原因，瓦格纳讲了几个基本理由：大规模产业发展要求公共基础设施发展扩大；市场竞争激烈要求公共福利项目增加；经济垄断力量活跃要求强化市场管理；工业化导致农村破产要求政府的全面帮助等等。在“瓦格纳定理”发表后，先后有若干著名经济学家用英国工业革命、二战后美国的发展情况和19世纪60年代后英美德三国的比较发展作过经验数据的验证，结论是，尽管实际情况非常曲折复杂，但“瓦格纳定理”的一般趋势是存在的。
马克思在其经典著作《哥达纲领批判》中，也曾经提出过一个著名的“社会总产品分配原理”。马克思按照劳动价值论的观点，把所有社会劳动产品的总和称为社会总产品——相当于我们今天讲的国民生产总值。马克思提出，这个社会总产品的合理分配，首先要扣除直接性的生产成本，之后应该进行三个必要的社会扣除。第一，和生产没有关系的一般管理费用；第二，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等；第三，为丧失劳动能力的人等等设立的基金（马克思讲例如官办济贫事业）。这三个必要扣除实际上就是我们今天讲的政府公共管理费用。马克思在讲到第二个扣除即“用来满足共同需要的部分”的扣除时，特别提出“和现代社会比起来，这一部分将会立即显著增加，并随着新社会的发展而日益增加”。很显然，按照瓦格纳的定理和马克思的社会总产品分配原理，“小政府、大社会”的改革理念和政府精简的改革思路都是错的。
四、我们现在的“大政府”管理模式合理吗？
进一步推论，根据瓦格纳的定理和马克思的社会总产品分配原理，能否可以判断我们现在这个“大政府”和“大政府”的行政管理体制是合理的吗？我认为，答案仍然是否定的。这是因为，这个“大政府”的行政管理体制，没有把老百姓现在最需要解决的一些公共管理和公共服务事务管好，在涉及社会公平的许多领域里，例如建立社会保障体系、公共教育、公共卫生、低收入人群住房保障、弱势人群的基本保障，还有社会安全等等，老百姓不太满意，有些方面甚至很不满意。在公共管理、公共服务事务方面，政府的行政管理职能存在大量难以容忍的缺位。
必须说明的是，现在政府非常重视公共管理和公共服务问题。2005年的《政府工作报告》和2006年召开的中共中央十辣届辣中全会文件，提出了一个极其重要的概念——建设公共服务型政府。这是中国改革发展进入新时期提出的一个具有历史意义的纲领性改革目标，其理论价值和实践价值完全不亚于提出建立社会主义市场经济，尽管现在很多人可能还没有这样的认识。
然而，一个好的方针和一个好的方针的实际执行，并不是一回事。
我们在对中国公共经济现状的研究中发现，在中国经济高速增长的过程中，许多有关公共管理和公共服务的领域，政府的投入增长水平都很低，欠账很大，矛盾很多。根据2006年劳动和社会保障部的计算，目前我国养老金的缺口为2．5万亿元人民币。这就意味着若干年后将出现一大批人无法领取养老金的困境。目前我国80％以上的城乡劳动者没有基本养老保险。世界银行2006年的研究报告提出，2001年—2075年中国基本养老保险收支缺口将高达9．15万亿元人民币。1978年，政府医疗卫生支出占全部医疗卫生支出的比重为32．3％；1990年政府支出比重下降到25．1％，社会承担39．2％，个人承担35．7％；2000年政府支出比重继续下降为15．5％，个人承担份额上升为60％。“看病贵，看病难”成为一个长期为社会诟病的老大难问题。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出财政性教育支出占ＧＤＰ的比重在2000年达到4％，2000年以来这个支出占ＧＤＰ的比重最高年份为3．41％，其余年份一直在3％左右（发展中国家的平均水平为4．5％）。
为什么政府承担公共服务事业的发展这么慢？公共产品需求增长和供给短缺的矛盾这么大？政府主持机构的回答是，原因主要在财政收入增长的制约，财政收入增长则受发展水平的制约，一切只能通过发展才能解决问题。
我认为这是一个似是而非的回答，问题可能不这样简单。这里有一个案例很有典型意义。2007年发生了震惊全国的“黑砖窑事件”，在中央严厉督办下，地方公安警察迅速解救了“血汗制工人”，并看押了砖窑老板。但令人无法想像的是，警察在安置工人和看押砖窑老板期间，却在后者家里吃住，一起共同生活，成为天下奇谈。办案人员的回答是，我们也不愿意这样干，但没有经费，只好出此下策。
难道政府财政收入真的拮据到连中央督办的大案都无力支出吗？实际情况是，改革开放以来，特别是上世纪90年代以后，国家财政收入进入高速增长和超高速增长的轨道。据不完全统计，2000年—2008年，全国ＧＤＰ平均增长9％左右，同期国家财政收入年均增长25％左右，高于前者15个百分点。1990年和2008年，经济总量ＧＤＰ分别为1．9万亿元和31．4万亿元；财政收入分别为0．29万亿元和6．1万亿元，比例为15．3％和19．4％。18年中，经济总量翻了16．52倍，而政府财政收入翻了21．03倍。
五、“政府双重管理职能的双重强化”效应
财政收入增长如此之快，财政规模增加如此之大，为什么政府公共管理领域还有如此多的缺位？各项公共服务事业的发展还如此缓慢呢？我认为这同政府收入增长没有必然关系，如果把问题归结于政府收入增长和经济发展，就等于把问题的解决归于遥遥无期。我的研究答案是，根本原因在于“政府双重管理职能的双重强化”效应在起作用。
在计划体制下，政府既是社会生产的管理者，又是社会服务的管理者。改革开放，这种计划体制的政府双重管理者职能发生了重要变革。随着大量市场化企业的出现，政府不再介入一般经济领域的生产经营活动，过去那种全面参与社会生产过程的管理行为，已转变为政府的宏观调控。
但是，随着市场经济的发展，政府并没有弱化社会生产管理职能，更没有退出直接社会生产领域，恰恰相反，政府在大力推动国有企业发展和国有资本增长的新形势下，保持和强化了自己参与社会生产的能力，强化了管理社会生产的职能。30年来，在政府选定的许多基础产业和战略产业领域里，已经建立了一个规模巨大的国有企业群，国有企业资本的总量迅速增长。根据2007年5月国资委网站公布的数据，仅国有重点企业的资产已达到16．0748万亿元，加上四大国有商业银行的资产22．5万亿元，总量为38．57万亿元，相当2007年国内生产总值的1．56倍。如果把金融、电力、电信、铁路、航空、石油、烟草、盐业等29个政府垄断行业的资产统统算上，这个总量还要大得多。根据国家工商总局2007年的统计，在企业实收注册资本中，国有企业资本占48．1％，国内私人企业、港澳台企业和外商企业的资本分别占28％、7．3％和8．7％。就是说，国有资产的注册资本总量约占全部企业注册资本总量的一半。政府管理这个规模巨大的国有企业群和国有资本的运营，需要承担巨大的管理职能和管理责任，要花费巨大的管理成本。而到目前为止，这个规模巨大的国有企业群和国有资本的利润收益，还没有正式列入政府公共财政收入的序列。
另一方面，在改革开放和市场经济发展的大环境中，政府在公共管理方面的职能也在不断扩大。瓦格纳所讲的随着工业化全面高速发展而带来的国家经济力量和政府管理不断强化的种种情况，在中国也是存在的。中国将长期是一个发展中国家，在工业化过程中的城乡协调与区域发展协调、国土资源与环境保护、建立创新型国家、国家经济安全、控制庞大人口的增长、市场秩序的文护，以及谋划全球发展战略等方面的任务很重，可以说，“瓦格纳定理”在中国存在的理由，可能更加充分。
这样，在上述两种力量的同时推动下，就出现了政府继续承担并同时强化双重管理职能的情况。一方面，政府管理规模巨大的国有企业群和国有资本运营，需要承担巨大的管理职能和花费巨大的管理成本。另一方面，社会对公共服务需求的压力不断增加，政府也必须不断加大对公共经济领域的投入，承担起供给者的基本职能，以文持社会经济活动的正常运转。
进一步分析还会发现，在实际运作中，政府的第一种管理职能是有相当“硬度”的。这种“硬度”，一是来自社会经济生产的自然特性，一旦政府介入对社会经济生产活动的管理，其对所有生产经营环节的管理责任就不能稍有放松；二是来自政府机构自身的利益考虑，因为行使社会经济生产的管理职能使许多政府机构享有大量支配资源要素的权力，要自觉减少这种权力几乎是不可能的。在这种情况下，政府的第二种管理职能，即承担满足社会公共需求的职能，就出现了一种“剩余效应”，即只有在充分满足政府第一种具有“硬度”的职能出现剩余资源后，才能安排承担第二种职能所需要的资源——包括财政资源和其他资源。这就是为什么在政府财政收入持续大幅度增长之后，用于投入社会公共需求的份额总是十分有限的根本原因。
怎么办？政府继续承担并同时强化双重管理职能的状况，对于建设公共服务型政府的目标，完成新时期政府努力满足人民群众不断增长的社会公共服务需求，在制度安排上是有逻辑矛盾的。因此，行政管理体制改革的方向，应当是逐步放松政府在经济生产方面的强化管理，在保持国家必要控制力的条件下，把国有企业和国有资本的大量市场经营活动放给多种所有制形式的企业，把政府的管理职能、管理资源主要凝聚在社会公共服务上，把政府的管理体系转变到社会公共服务体系上来。
当然，这种改革很可能要在一场深刻“震动”之后才能完成。
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