行政法视角下的公车限行措施
北京市政府关于实施公车限行措施的通告是行政机关依法作出的一种抽象行政行为，究其性质属于行政法所讲的其他规范性行政文件的一种，是除行政法规和行政规章以外的具有约束性的行政文件。此项措施主要针对行政机关的公务车出行方面加以规制，同时，党的机关、公权性社团、及事业单位和国企所属车辆也参照执行。公车限行措施的出台对节约能源、保护环境、缓解城市交通压力都有明显的积极意义。其最大作用还是政府带头限制公务车的出行，提高公务车的利用效率，节省行政开支，以身作则“节能减效”以此推动车辆改革的进程。
关键字：公车限行措施，公务车，行政法
The Official Vehicle Restriction Measures under The Prespective of Administrative Low
Abstract
Beijing municipal government on the implementation of measures for the bus trip limit is the executive authority of a notice made in accordance with the law an abstract administrative act be traced to the nature of administrative law norms about the other a kind of administrative documents is in addition to administrative regulations and administrative rules and regulations other than binding of administrative documents. This measure aimed at the executive aspects of public service vehicles to regulate the travel at the same time, the party's organs, the right of public associations, and state-owned enterprises and institutions and also with reference to the implementation of their vehicles. Measures to limit the bus trip to the introduction of energy saving, environmental protection, and ease the pressure on urban transport has a clear positive. The best or the government official car to take the lead in the travel restrictions to improve the efficiency of the use of official cars, cutting the administrative costs, set a good example "to reduce energy efficiency" as a vehicle to promote the process of reform.
Keywords：The Official Vehicle Restriction Measures，
Official Vehicle ,Administrative Law
引言
2006年中非合作论坛会议及2008年奥运会期间北京实施了交通限行的措施，这种非常态下的措施带来了巨大 “畅通效应”。2008年9月28日，北京市政府发文《关于实施交通管理措施的通告》主要涉及两项内容：封存30%的公务车；每周少开一天车.该通告揭开了北京市政府开始治理机动车污染的序幕。随后北京市政府决定，从10月7日起北京市公务车将严格执行从周一至周五每天限行两个尾号车辆出行方案，以此推出了进一步的公车限行措施。继北京推出公车限行的措施之后，不少省市相继仿效推出公务车限制出行的措施。公车限行成为常态措施后，带来了巨大的“畅通效应”，缓解了交通压力，同时围绕着“减车增效”进一步推动了我国公务车改革的步伐。
与此同时，也涌现了诸多问题：公车限行措施的法律依据是怎样的？公车限行措施的积极意义何在？如何准确界定公车限制的主体及出行的“公务车”？在限制出行的过程中，对公务车怎样做到很好的监督？本文尝试对以上问题给予法学意义上的解答，以明晰对公车限行措施的理解。
一、公车限行措施的法律基础
（一）制订公车限行措施的法律依据
每项行政措施的出台，都有一定的法律基础为依托，要保证其行为的合理性与合法性，公车限行措施的出台同样如此。
1.制订公车限行措施的合理性依据
伴随城市交通发展及生活水平提高，机动车数量与日俱增，在给出行、办公等日常行为带来巨大便利的同时，能源的消耗、环境的污染、城市的交通压力……一个个巨大的“惊叹号”警醒着人们，车辆过剩带来了巨大的危机，这也是政府执政中面临和亟待解决的问题。其中，公务车问题又是一个非常尖锐的问题。在我国，公务车数量庞大，利用率低，公共资源浪费严重，公众早已深恶痛绝。面对公车改革问题，从表面看，首先损失的是政府的某些“局部利益”，比如公车已经成为某些政府或领导特权的象征，成为他们难以割舍的既得利益的重要部分，改革公车就好比像他们的权力挑战，削弱他们的利益。但从另一个层面看，公务车改革对节约能源、保护环境、缓解城市交通压力以及节省公共资源，有很明显的社会积极意义，是社会公共利益的体现。尤其是政府起到了极具意义的模范带头作用,是政府把社会利益为己任的极强体现。政府如何把握好在社会利益与行政利益之间衡量与取舍，是法治政府行政执法能力强弱的集中体现。笔者认为，社会利益与行政利益是对立统一的。一项行政措施的出台，社会利益应当优于局部的行政利益。因此，政府合理的对公务车尝试改革，出台相应的公务车限制出行措施，是公务车改革中的重要一步，也是政府以自身为出发点，努力解决问题、文护社会利益的实质行动。
2. 制订公车限行措施的合法性依据
公车限行措施的出台，是行政机关行使其行政权的表现。行政机关是国家权力机关的执行机关，其基本职能是执行最高国家权力机关制定的法律和各级国家权力机关做出的决议、决定。国家宪法、法律赋予行政机关执行法律规范，实施行政管理活动的权力，这就是行政权，它是国家政权的组成部分。它的本源来自于公民的权利，它与公民权利相互关联、密不可分。一切国家权力都直接或间接来源于公民权利，权力是权利的一种特殊形式。公民通过选举，产生自己的代表机关，代表机关再根据一定的权力分立的原则，把行政权从统一的国家权力中分解出来，并组成政府，统一行使该行政权力。可见，行政权力作为国家权力的一个重要的组成部分，亦源于公民权利，是公民权利的一种特殊的转化形式。而行政权一旦形成，便与公民权利结成一种既互相依存又互相独立的关系。
公民所面临的环境污染、道路交通拥挤等问题，正损害着公民的生存权利。这些公共问题怎么样能得到更好更大效益的解决？这还得依靠公权力去规制，具体来讲是行政机关行使其行政权力，通过实施行政管理活动，来文持合理平稳的公共秩序，更大限度的文护公民的合法权利。对此，行政机关可以实施抽象行政行为加以规制。宪法和法律赋予了行政机关行政立法及制定其他规范性行政文件的权力，行政机关可以以此权力，根据不同的情况制定符合地区发展的法规、规章及其他规范性行政文件，有法可依的实施行政管理活动。
（二）公车限行措施的法律属性
各地政府关于实施公车限行的措施，从总体上说是行政机关依法作出的一种抽象行政行为，从推行公车限行的有关文件，诸如国务院办公厅公布的《关于深入开展全民节能行动的通知》、北京市政府发文《关于实施交通管理措施的通告》、上海市政府公布的《关于本市深入开展全民节能行动的通知》等行政文件中分析，究其法律属性归于行政法所讲的其他规范性行政文件的一种，是除行政法规和行政规章以外的具有约束性的行政文件。这些措施主要针对行政机关的除特殊公务车外的公务车的出行加以规制，同时，党的机关、公权性社团、及事业单位和国企所属车辆也参照执行。公车限行就是行政机关利用其权力制定的一种措施，根据公车限行措施制定的主体、程序以及性质等来看，显然不属于行政法规和规章的范畴。
其他规范性行政文件是指行政机关以及被授权组织为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令、行政措施等普遍性行为规则的总称。制定其他规范性行政文件有利于规范政府行为加强和完善我国各级政府的行政法制工作，有利于提高政府行政效率，解决行政管理过程中出现的新问题。我国现行法律法规并没有对公务车限制出行方面的内容明文规定。面对这样的问题，政府通过制定其他规范性行政文件的手段，对公务车出行的行为加以规制，是一种非常及时有效的办法。
二、公车限行措施的行政法意义
（一）规制政府采购行为，减少政府采购支出
政府采购就是指国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。
在政府采购中，公务车采购占了其中重要的一部分。国家环境保护部环境发展中心主任陈燕平曾表示：“我国政府汽车采购金额近年来呈上升趋势，2004年全国政府公务用车采购金额为500亿元，占到政府采购总金额的1/4；2005年增加到600亿元；2006年政府用于公务车采购的财政支出更高达700 亿元；2007年更增加到800亿元。另据统计，公务车市场占据汽车市场份额高达10%－15%。”[1]
公车限行的实施，无论是从减少车辆燃油的费用，还是控制政府购买公务车方面都有很积极的作用。上述材料不难看出，政府采购支出中，很大一部分用于购买公务车，而诸如燃油费用、检修保养费用、通行费用等一些公务车的“隐形费用”，还是一笔很大的开支。限制公务车的出行，恰好可以控制这些费用的支出。如此，公务车长时间不使用，就失去了它的作用，政府部门自然减少采购公车的开支。能够有效的减少政府采购的支出，也是公车限行措施带来的最直接的好处。
（二）政府推动车辆限行政策的实质之举
如今，车辆急增，道路拥堵已经不是一两个大城市面临的问题。车辆多不仅给人们的出行带来不便，而且消耗资源，造成污染，增加了事故隐患。根据测算，开展“无车日”一天，全国可节省燃油3300万升，减少有害气体排放约3000吨，并有数百人免受交通事故伤害，因而在现有的状态下，城市道路限行显得异常重要。[2]可见车辆限行的重要意义和实际作用。车辆限行谁该带头限，谁该作表率，毫无疑问公车当先行，政府应该起表率作用。政府无论从节约的角度还是控制污染物排放都应是一种责任，政府的行为是一个窗口，一面镜子，只有政府带了头，才有感召力，才有说服力。
（三）提高政府管理服务职能和意识
行政法明确规定了政府的管理和服务的职能。然而，政府往往扮演的是管理者的角色，服务者的角色却“戏份”很少。政府管理日常的社会生活固然是政府的职能所在，但往往造成了政府只知管理，忽视了服务。“为人民服务”是政府工作的基本宗旨，但我国的大多政府部门所扮演的服务者角色很难达到行政法的要求和人民的预期。在新一轮的政府改革中，重点突出的就是将政府的管理职能向服务职能转变。公车限行措施正好是政府向服务者转变的重要途径。
面对日益严重的城市道路交通压力、能源消耗、环境污染，政府仅凭借正常管理，很难让车辆所有者、使用者及更多的人树立良好的节能环保意识和正确的社会价值观。公车限行措施的制订和推行，则正好反应了政府部门从自身做起，以自己的切身行动带动广大群众一起构建和谐社会的决心和信心。同时，政府在切实做好公车限行下，可以节省出很大一笔财政开支，将这些钱投入到城市基础设施建设、科学、教育、文化、卫生等事业的发展上，其价值将要远远高于公务车无谓的消耗上。这将也是政府服务人民的重要行动和办法。
三、公车限行措施适用的主体
（一）公车限行措施适用的主体的概念
公车限行措施适用的主体（以下简称公车限行主体）是指公车限行措施调整的各种公务车所属的参加人，主要是指组织，特殊情况下也可以指特定的个人。作为公车限行主体的组织，首先指国家行政机关。因为我国各级国家行政机关组织体系庞大，相对配置的公务用车数量最多，限行的针对性也最强。除了国家行政机关以外，也包括作为行政法制监督主体的其他国家机关、可与行政机关一道作为行政主体的社会公权力组织（如社会团体、行业协会、基层群众性自治组织），主要履行政府的一些社会服务职能、具有一些政府部门的性质和作用的事业单位，及国家作为出资人成立的国有企业。
（二）公车限行主体的分类
1.行政机关。行政机关是依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。行政机关通常就是人们所说的“公家”，突出了一个“公”，是最具有代表意义的组织。我国行政机构体系庞大，职能性和专业性的行政机关数量多。行政机关为了实施管理，必须最为密切广泛的与个人、组织联系。因此，为了更好的实施管理，行政机关都会配置一些公务用车以便提高工作效率。这样做无可厚非，可是许多行政机关配置的公务用车数量过多，大量公务车闲置，利用率低。而且公务车的更新速度块频率高，是对资源的极大浪费。因此应当对行政机关的公务用车采取限行措施。毋庸置疑，行政机关的公务车数量占据很大比例，将行政机关确定为限制出行的主体，正是“实至名归”。
2.社会团体。社会团体是当代中国政治生活的重要组成部分。中国目前的社会团体都带有准官方性质。《社会团体登记管理条例》规定，成立社会团体必须提交业务主管部门的批准文件。业务主管部门是指县级以上各级人民政府有关部门及其授权的组织。社会团体实际上附属在业务主管部门之下。
我国使用行政编制或事业编制，由国家财政拨款的社会团体约200个。其中，全总、共青团、全国妇联的政治地位特殊，社会影响广泛。还有16个社会团体的政治地位虽然不及上述三个社会团体，但也比较特殊，包括中国文联、中国科协、全国侨联、中国作协、中国法学会、中国残联、中国红十字总会等。以上社会团体的主要任务、机构编制和领导职数由中央机构编制管理部门直接确定，它们虽然是非政府性的组织，但在很大程度上行使着部分政府职能。在我国，很多社会团体履行的是政府部门的职能，有的还有部分实权，与行政机关甚为相似，这里所确定的主体，主要指的是这些公权性社会团体。这些团体的公务用车，应当纳入限制出行范围，社会团体也构成限制出行的主体。
3、事业单位。事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位是以政府职能、公共服务为主要宗旨的一些公益性单位、非公益性职能部门等。其上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门，其行为依据有关法律，所做出的决定多具有强制力，其人员工资来源多为财政拨款。事业单位一般是国家设置的带有一定的公益性质的机构，但不属于政府机构。一般情况下国家会对这些事业单位予以财政补助。事业单位虽然不是一类政府机构，但其主要履行政府的一些社会服务职能，具有一些政府部门的性质和作用。因此，也可构成限行主体。
4、国有企业。国有企业是指企业全部资产归国家所有，并按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织。资产的投入主体是国有资产管理部门的，就是国有企业。国有企业是一种特殊企业，如定义中所指出，它的资本全部或主要由国家投入，其全部资本或主要股份归国家所有。国家作为企业出资人，一般并不由最高国家机关直接进行具体的投资管理和经营活动，而是按照"统一领导、分级管理"原则，分别由各级有关国家机关或其授权部门，代表国家所有权人负责具体的投资、管理和经营活动。 因国有企业资产的特殊性质，被视为一种特殊的国家机关。刑法学、民法学等都将其视为一类国家机关。根据其性质，可以将其视为限行主体。
公车限行主体是公车限行措施的第一要素。要解决任何公车限行问题，首先要弄清所涉及的公车限行主体，否则只能使问题陷入混乱而不能把握问题脉络和发展线索，以求得解决方案。弄不清限行的主体，对确定哪些车是公务车，对哪些公务车采取限行措施就无以进行。将行政机关、社会团体、事业单位、国有企业确定为限行主体，是由其性质所决定，其所属的用于公务的车辆可纳入限行公车的范围。如此，对于顺利实施公车限行措施，意义重大。
四、公车限行措施存在的缺陷及原因
（一）限制出行的公务车类型及标准不明确
1.什么是“公务车”？
具体怎么样给“公务车”一个准确的的定义，并没有明文规定。这无形中给限制出行的公务车类型及标准增加了困难。提起公务车，多数人的观念是政府机关里的用车。其实并不然，公务车不能仅局限于行政机关使用的公务车，根据上文限制出行主体的分析，这种视角显然太狭隘。
所有的公务车在限制出行措施方面，存在问题。根据公务车的性质，可以判断出，公交车、出租车虽然不再此例，而诸如此媒体方面的采访车就属于公务车，同样要“每周少开一天”。另外，以前有单位为解决公务车不足的问题，鼓励个人购车，并提供大额补助，从而达到：“私车公用”的目的。那么，这种公用的“私车”到底算不算“公务车”呢？
2. 什么是“特殊公务车”？
与一般公务车相对应，也必须考虑到特殊公务车。警务、医疗救护、工程抢险等担负特殊职责的公务用车，包括执法单位的专用公务车，即为特殊公务车。执法单位专用公务车向公安部门报批后，在车身喷涂执法标识，如“城管”标识等。这一点也难免让人产生疑问：要是普通“公务车”随便在挡风玻璃上贴上一个“特殊标志”，摇身一变成了“特殊公务车”，那该怎么办？
（二）公车限行缺乏有效合理的监督机制
公务车限行，对于缓解城市道路交通压力、改善空气质量和节约能源具有积极的示范作用。但一项新政策的实施，不在于出台时多么轰轰烈烈、大张旗鼓，而在于能否长期坚持下去，并收到好的效果。做好长期坚持，收获好效果，必须要有很好的监督予以保证。然而，目前公车、私车从外观到车牌，并无明显差异。如果执法部门要靠一辆辆查阅车辆档案，才能辨别公车、私车，谈何效率；如果公众对公车、私车都分不清楚，又谈何监督。一些部门或单位会采取增加公车采购数量的办法应对公车限行措施。公车受限，但公车的总量有没有严格控制，纳税人也不了解。经验告诉我们，想要公车得到适度限制，根本不能仅靠当事人的自觉，而是要加强社会监督，而监督有效的前提又必须是公众充分的知情。显然，公众的知情权是十分有限的，又何谈监督。我国政府汽车采购金额近年来呈上升趋势。没有完善的监察手段，没有相应的处罚措施，再好的制度也难见到实效。
（三）政府施行公车限行措施存在一定的地域局限性
公车限行措施的实施和推广，因其客观因素的影响，有很大的局限性。这些都是因为我国经济发展和城市化发展不均衡造成的。诸如北京、上海等大型发达城市，考虑其道路情况、人口数量及拥有车辆的数目，很适宜也很必要实施公车限行措施，而且效果也最为明显。但我国还有很多中小城市或不发达城市，其城市本身道路状况相对良好，车辆数目有限，尤其是公务车数目有限，公车限行措施在这些地区适用，效果和意义就不是十分明显。
五、完善公车限行措施的几点建议
公车限行作为政府管理的一部分，应被看做一个系统工程。凡政策制定与实施，都需考虑目标、功能、机制和效果等综合因素，要考虑使用综合手段解决问题。
（一）明确限制出行的公务车类型及标准
什么是公务车？什么样的公务车才是限行的对象？现行法律法规没有明确规定。这在适用公车限行措施过程中，会面临许多问题。对此，最有效的办法还是立法加以规制。不同地区的政府根据宪法和立法法的规定，可以依据自身地域和城市的特点，制定有关公务车限行的规章、办法，可以明文对公务车及其限行类型和标准加以规制。例如，可将一般公务车纳入限制出行的公务车的范围之内，诸如医院等公共事业服务单位的公务车及公安机关、司法机关和检察机关的日常办公用车这些特殊性质的公务车不纳入限行公车的范围内。这样，不但限行主体明确了限行的公务车类型，利于其遵守，而且也可以使执法机关及广大群众了解限行公车的类型，有利于加强对公车的管理，做好广泛的监督工作。
（二）加强社会监督，保障公车限行措施顺利实施
公车限行的关键是要加强监督，监督是公车限行措施顺利实施的保障。加强监督首先要保障公民的充分知情权。保障公民有充分的知情权，是监督有效实施的前提。与其他监督主体相比较，公民有着明显的数量优势，其监督面最为广泛。然而，我国政府信息公开制度还不健全，广大公民无法准确了解到一些政府信息。既然公民无法以一个准确的信息度去衡量，就无从给予政府行为公正适当的评价，没有度的把握，监督就毫无根据。因此，做好公车限行的监督，政府部门要做好信息公开，使得广大公民能充分知情，才能保证监督有理有据。这样对公车限行实施过程中出现的问题，才能得到及时的发现和改正。
（三）制订相应处罚措施，规制限行主体行为
公车限行措施尚处于起步和探索发展阶段，在实施过程中难免会出现一些不遵守限行规定的现象。那么，对于不遵守限行规定的公车、人员和单位应当采取什么措施呢？从当下看来，执法机关主要采取提醒、教育和少额罚款等措施。由于法规中对此没有明文规定，所以处罚依据不足。公车限行不能只简单的倡议、规定应当有强制力为保证。对此，相关部门应及时制定相应的处罚措施，同时执法应更加硬朗，对于不遵守公务车限行规定的车辆应该视为“闯红灯”，受到相应的法规的处罚。这样不但弥补了处罚依据不足的缺陷，而且依法规制限行主体的行为。
（四）发展城市交通，配合公车限行措施的进行
发展城市公交是推动公车限行以及减少公务车的重要手段。这一点，内地可以学习香港。香港有九成公务员乘公交，公共交通准时，车次又频密，用来上班完全没有问题。香港政府规定，公务员外出公干，须选择最廉宜的交通工具，即指地铁、巴士、出租车等。规定并指明“只有在并无公共交通可达目的地或有必要的情况下，才应使用政府车辆。”政府控制公家车的原因，除了减少行政开支，更有带头减少机动车总量的愿望。可见，发展城市公交不但可以满足城市居民的出行需求，而且可以保证公务人员的工作效率，公务车出行减少以至于数量减少则水到渠成。此外，鉴于目前我国公交出行的分担率平均不足10%，世界上一些大城市，如伦敦、巴黎、东京等的公交出行分担率高达70%~80%。所以发展城市交通势在必行。[3]
结束语
综上所述，公务车限行是国家行政机关身先士卒之举，在响应国家节能环保的号召下，又有利于缓解城市内日益恶劣的交通拥堵状况，这是目前针对公车使用实际情况出台的比较务实的政策之一。公车泛滥，不仅是公共财政的巨大浪费，还严重损害了政府形象——这才是尽快实施公车改革，大幅度削减公车的最正当理由。不少地区都相继出台了公车限行措施，这对进一步推动公务车改革加强了动力。不可否认的说，公车限行只是公务车改革的初级阶段，其自身发展还有不少的缺陷有待相关部门和人员去完善。以此，我们希望公车限行措施能健康顺利的运行下去，为节能环保、缓解城市交通压力以及节省公共资源作出积极的贡献。
谢辞
本论文的选材源自与《法治新报》的一篇报道，我认为公车限行措施有非常重要的现实意义，随将之定为毕业论文的主要内容。但在搜集资料过程中，并没有一篇成文供我参考，使得论文创作过程一度中断。就在我灰心失意时，白利萍老师用她独特的法律视角和深厚的法律理论功底帮我分析选材中的法律现象及问题，并在论文创作中耐心指导，与我热情交流，直至辅导我顺利完成本论文。
衷心感谢白X萍老师对本次论文的悉心指导。
感谢四年来教育过我的老师，谢谢你们的教诲。
感谢四年来陪我度过美好回忆的大学时光的同学们。
[1] 论文网. http://www.751com.cn/
2]陈一舟.无车日的环保注解不仅是不开车[J].中国广播报，2008年10月12日.
[3] 摘自樊克宁.香港公务车为啥这么少[J]党建文汇：上半月刊，2008（11）.