论基层人民法院审判权配置改革
内容提要：基层人民法院内部行政管理人员较多、非审判事务占用审判资源和隐性行使审判权等原因，导致审判权配置杂乱无序和审判权运行未能实现最佳效果。本文通过分析西部A县人民法院内部审判权配置的现状，揭示基层人民法院审判权配置存在的弊端及其原因，主张在“两种权力并行，权责明确，互不交叉”的原则下，建立“由法官、合议庭和审判委员会行使审判权，由院、庭长及非法官行使法院行政管理权”的并行运行模式，提出基层人民法院审判权配置改革的具体途径和内容。
《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》明确提出要优化人民法院职权配置，“优化人民法院职权配置”这一命题揭示了两个方面的内容：一是当前人民法院职权的配置存在问题，不够科学、合理，有优化的必要;二是当前人民法院的职权配置有优化的可能。笔者认为，人民法院职权配置主要是指“人民法院内部审判权配置”，即法院通过一定制度和方法在内部有关部门和人员之间对审判工作进行科学、合理的分工、组织、协调、规范，保证案件审理的各个环节、各个方面能够顺畅运转，促进审判工作合法、有序、高效地开展，充分发挥审判权在法律规定的职责和权限范围内文护社会公平正义的作用。简而言之，即人民法院内部由什么部门和什么人行使审判权，方能最大限度地实现法院的职能。人民法院审判权配置改革是人民法院司法改革的重点之一，笔者拟对该项改革略作论述，但由于受调研资源和范围的局限，且基层法院的工作人员占全国法院的法官、书记员、法警及司法行政人员的80%以上，基层法院审判案件的数量也占全国审判案件数量的80% 以上 ，笔者仅以西部A县人民法院内部审判权配置的现状为调研基础，提出在基层人民法院进行该项改革的途径和内容。
一、A县人民法院内部审判权配置的现状和特点
(一)行使审判权的人员与行使行政管理权的人员比例严重失衡
截至2012年6月，A县人民法院有各类在编在职工作人员65名，审判岗位工作人员(民事、刑事、行政审判庭和人民法庭)21名，执行岗位4人，即审执岗位的工作人员仅占全院工作人员总数的38.46%。而其余40名工作人员从事案件质量管理、司法统计、宣传、调研、人事、财务、纪检、法警等非审判工作，即非审执岗位的人员高达61.54%。这说明，该法院有高达61.54%的人员从事法院行政管理工作，并不审理案件，仅有少数人员从事法院本职工作。如果按照基层法院内部的称谓习惯，将法院工作人员分为“审执工作人员”和“后勤工作人员”或“司法辅助人员”两类，并把“后勤工作”定位为“为审执工作服务”，那么，该法院的现状是“多数人煮饭给少数人吃”。
(二)大量非专业法官行使审判权
多数具有法官资格的工作人员并未行使审判权，A县人民法院具有法官资格的44人中仅有14人从事审执工作，具有法官资格但未行使审判权的人员所占比例高达68.18%;而不具有法官资格的11人却以“代理审判员”的身份行使审判权，占审执工作人员的44%。
(三)非法院本职工作占用审判资源的情况严重
法院本职工作方面 ，2009至2011年，A县人民法院分别审结各类案件564件、696件、802件，合计2062件;办理群众来信来访1846件次，接受当事人咨询1957人次;处理上级有关部门交办的涉法涉诉信访案件4件;撰写并被国家、省、市级媒体采用新闻稿件2428篇;撰写各级主题征文活动调研论文29篇;为各级法学刊物撰写案例18篇。
非法院本职工作方面 ，2009至2011年，一共派员46人参与当地各类社会矛盾纠纷排查、化解活动9次，206天;每年派员4人参与当地烤烟收购稽查工作，每次为期至少150日;每年安排专人从事挂钩扶贫点扶贫和新农村建设指导工作各1人;派员5人参与当地乡集镇建设3次;派员7人参加当地水利工程建设移民稳控工作162天;抽调工作人员43人参加当地临时性安保工作3次，5日;牵头落实当地招商引资项目2个。
可见，非法院本职工作成为A县人民法院工作的重要内容，占据和消耗了大量的审判资源。
(四)隐性行使审判权的情形普遍存在
从A县人民法院审结案件后判决书形成的程序可见一斑：首先，形成判决意见。庭审后，独任审理的案件，由承办人决定判决意见;组成合议庭审理的案件，由合议庭合议形成多数统一意见，不能形成多数统一意见或合议庭认为属于疑难、复杂、重大案件的，报经本院审判委员会讨论形成判决意见。其次，制作判决书。独任审理的案件，一般由承办人制作判决书，特殊情形下由书记员制作判决书交由承办人修改;组成合议庭审理的案件，由承办法官制作判决书。然后，审批判决书。未经审判委员会讨论的案件，由承办法官将判决书及案件卷宗一并报送庭长或分管副院长审批，庭长或分管副院长对判决书进行格式调整、用词更换、文字校对，可以对承办法官或合议庭的判决意见提出修改意见或径直更改;经审判委员会讨论的案件，由承办法官将判决书及案件卷宗一并报送审判监督庭审批，审判监督庭对判决书进行格式调整、用词更换、文字校对。最后，打印判决书并加盖院印。
可见，在下列两种情形下，非审判人员或非合议庭组成人员客观上在行使审判权：其一，书记员书写判决书;其二，庭长或分管副院长对承办法官或合议庭的判决意见提出修改意见或径直更改。
(五)审判委员会的组成人员不科学
A县人民法院审判委员会由院长、副院长(3名)、政工科
科长、纪检组组长、办公室主任和审委会专职委员组成，除院长、1名副院长和1名专职委员外，其余组成人员从事非审判工作已经有6至12年。由于主要从事行政管理事务和处理非法院本职工作，鲜有院党组成员直接审理案件，客观上也存在法律知识更新停滞或缓慢的事实，因院长、副院长参与组成合议庭审理案件被纳入中级法院对基层法院年终工作绩效的考评，近三年来才偶有院长、副院长参与组成合议庭。审判工作既需要审判经验的积累，更需要法律素养的积淀和法律知识的不断更新，面对法律关系日益复杂化、新型案件出现频繁化和法律竞合适用的困难化等审判工作面临的现实，仅仅依靠审判经验已经不足以履行好审判委员会委员的职责。