论基层人民法院审判权配置改革 第2页 二、A县人民法院内部审判权配置的弊端及其原因
(一)行使审判权与行政管理权的人员严重失衡，审判工作与行政管理工作本末倒置
该弊端的体现，首先是增加审判岗位工作人员的负担，使得法院“案多人少”的矛盾更加突出。以2011年全国法院审理的各类案件为例，全国19万名法官 审(执)结12215867个案件 ，实际上系19万名法官中的部分法官审(执)结了这些案件，如以A县法院审执岗位法官仅为38.46%的比例衡量全国，实为全国法院73047名法官审理(执行)了这些案件，平均每人1年审(执)结167.17个案件，节假日不休息，每人约2天审(执)结1个案件;其次，导致社会对法院工作效力产生合理怀疑。曾有期刊以同期香港法官审结的案件数为对比，得出“内地案件总量未达法官难以承受的程度”、“内地法官占总人口比，是香港的近5倍”和“内地法官的数量已足以令香港司法界瞠目”的结论 ，即为佐证;再次，不利于保证和提高判质量。近年来，人民法院受理和审结的案件总数呈上升趋势，但法官数量的增长缓慢，人均办案量的增加导致法官审理案件的精细程度下降;最后，不利于法院内设部门之间、工作人员之间的团结和审判岗位人员的稳定。因审执岗位较非审执岗位承担的责任风险大，且对前者的绩效考核标准较后者的系统、规范和具体，前者希望转岗到后者，进而把握一切机会转岗。另外，在法院内部两种岗位之间客观上存在相互羡慕的情绪或相互诋毁的行为，不利于团结。
导致该弊端产生的原因是：其一，人民法院为应对大量非审判工作和非法院本职工作，不得不将审执岗位的法官调配至非审执岗位;其二，审执岗位法官较非审执岗位工作人员承担的责任风险大，故而审执岗位法官向非审执岗位聚集;其三，法院内部行政管理模式的思文习惯较为普遍，崇尚、重视行政管理权而小觑、轻视审判权。
(二)过多的非专业法官行使审判权不适应司法环境的发展
当前，我国的司法环境可以分为“乡土社会”和“城市社会”两个区域，非以地域为界，而是以“相应区域内起主要作用的社会规范”和“纠纷解决方法”为界。在“乡土社会”，司法人员更多地以“风俗习惯”等大众对事物的看法和态度去处理传统纠纷和案件，认定事实“估堆”处理，分配权利和厘清义务“打包”解决，采用的方法多为“调解”。在这一区域，“平民法官”用平民的是非观、平民的方法去排解纠纷，容易获得一定范围内相同社会背景的人民群众的认可或赞许。但是，在“城市社会”，没有系统学习法律知识的经历、不具备法律思文能力和法律推理能力的“平民法官”，在处理当事人争议较大、法律关系复杂、案件事实不清和证据认证困难的新型、复杂案件时，难以甚至不能查清事实、公正裁判。随着社会的发展，新型案件及传统型案件中加入新型因素的案件逐渐增多，过多的非专业法官不能适应司法环境的现状和未来，不利于司法水平的整体提高。以A县人民法院审理的某医疗损害赔偿纠纷为例：原告未经医疗事故鉴定，以被告的医疗行为有过错致其遭受损害为由请求判令被告赔偿经济损失。非专业法官凭审判经验认为，本案未经原告申请医疗事故鉴定或医疗过错鉴定，法院不能认定被告的医疗行为与原告的损害结果之间存在因果关系，应当驳回原告的诉讼请求;而专业法官认为，原告未主张被告的医疗行为构成医疗事故，该案属于一般医疗损害赔偿纠纷，原告仅需证明与被告存在医患关系且在接受医疗过程中遭受损害即可。被告有篡改病历等行为，法院可以直接推定被告具有医疗过错，至于过错的医疗行为与损害结果之间是否有因果关系，其举证责任在于被告而非原告，故应当支持原告的诉讼请求 。
该弊端产生的原因是：其一，一段时期，我国的立法思想和司法方法过于超前，未能顾及“乡土社会”的实际情况，法律效果与社会效果收效不佳，为改变这一现象，引入“司法和法官的平民化”以作解决之道，但矫枉过正;其二，“半路出家”进入法院工作的人员较多，成为法官干警中的大多数。例如：云南省昆明市，从企事业单位职工中选拔或党政机关选调、复转军人安置和党委安排进入法院队伍的人员比例达到65.40% 。他们可能通过在职学习获得一定法律知识，但函授、远程教育或业务培训等途径一般不足以让他们具备足够的法律素养;他们可能在长期的司法实践中成长为“经验型法官”，但经验不足以应对新形势、新案件。
(三)审判权被地方行政化，非本职工作消耗审判资源
该弊端体现为：架空宪法体制下的国家权力运行机制，导致宪法规范未能被地方政府认同和遵行，阻碍法治进程，不利于司法公正和社会公正的全面实现;法院疲于应对非本职工作，部分、甚至是大部分审判资源被这些工作消耗和占据，难以做好法院本职工作;降低社会对法院的评价，司法公信力遭受重大毁损，尤其是法院参与行政强制拆迁工作等行为，导致人民群众置疑司法公正和法律正义。
该弊端产生的原因有：其一，历史原因，现行体制下的社会意识形态对司法在国家权力体系中的法律地位缺乏足够的认识，导致我国目前司法中立尚未全面展现，也使我国现行宪法体制下理论意义上的一府两院并行制度，因法院的人事、经费隶属于地方政府而不能实现，司法中立仅表现为形式。一些地方党政机关将人民法院作为政府的一个下属单位或职能部门对待，要求法院参加政府的各种管理性工作，为法院分配不属于司法职能的工作，甚至给法院下达创收任务，致使法院办案经费、基础设施建设经费、装备经费等无法保障。其二，权力运行原因，宪法体制不能在地方落实和执行，宪法赋予法院的法律地位尚不能得到保障，法院审判工作更不能在现行司法体制下为法治社会中的经济建设和社会秩序提供有效服务。
(四)隐性审判权变更合议庭和承办法官的意志
该弊端体现在：其一，独任审判员或合议庭“审而不判”和庭长、副院长“判而不审”的审判权运行现状违背审判工作自身的规律。由于庭长、副院长审核判决书时，仅翻阅案件卷宗，较审判组织或承办法官而言，对案件细节和整体把握不全，其建议审判组织变更审判意见或者直接自行变更，难免有草率定案的现象，甚至为司法擅断大开方便之门;其二，书记员代替承办法官书写判决书，减少了承办法官对案件进行综合审视的机会，不利于保证判决质量，而且，使承办法官产生怠惰心理和推诿作风;其三，由于庭长、副院长建议审判组织更改判决意见或直接变更判决意见时，仅签发同意打印下判的判决书，并不在案件卷宗内留下痕迹，故违反审判权“权责统一”的基本运行原则，不利于错误行使审判权后的责任追究。
该弊端产生的原因，一方面，有的承办法官因业务素质或能力欠缺，对有的案件不能正确把握，或者，惧怕承担错误裁判的不利后果，进而寄希望于其承办的案件由庭长或副院长批改、定夺;另一方面，法院内部审判权的运行客观上有明显的行政化特征，突出表现在：因法院内部行政职级的不同，法官之间在处理审判事务上也存在领导与被领导的关系，副院长、庭长有控制、指挥审判运行的权力，成为法官之上的“法官”，而审判组织服从这种行政化的审判权管理。
(五)审判委员会不能较好地履行职责
该弊端体现在：其一，部分审判委员会组成人员对法律已经有明确规定的问题反复进行讨论;其二，避开合议庭提交的、需要审判委员会直接、明确解答的问题不谈，而在无法律意义的问题上要求承办人进行说明或重新调查;其三，在民、商事诉讼案件中，不知或怯于采用举证责任分配原则来处理因当事人举证不力导致案件事实不清的案件，动辄要求承办人依职权主动调查取证或重新开庭审理;其四，对刑事案件和民商事案件诉讼证据的证明标准把握不清，相互混淆。
该弊端产生的原因是：法院审判委员会的组成人员多为行政管理的领导，多年未从事一线审判工作，且行政事务占用了较多精力和时间，对法律的掌握不系统、不清晰;部分审判委会组成人员的法律知识陈旧，对新颁布的法律或司法解释不知或知之甚少;法院领导对审判工作的专业性认识不够，认为仅凭丰富的经验和高尚的德行就能审理好案件。
三、改革人民法院内部审判权的配置以消除弊端
改革人民法院内部审判权的配置并消除目前存在的弊端必须改革法院内部审判权与行政管理权混合运行的模式。笔者既不主张“以法官独立原则为依据或支撑，坚持司法裁判仅能由法官排他地独立享有”，更不支持“在科层制结构下实行行政化决策方式，奉行院、庭长案件审批制” ，而是主张由法官、合议庭和审判委员会行使审判权和由院、庭长及非法官行使法院行政管理权的并行运行模式，总的原则是“两种权力并行，权责明确，互不交叉”。因这一改革思路受法院内外因素的制约，所涉改革事项较多，故需要进行系统改革。具体改革措施和内容如下：
(一)完善并落实宪法规范，实现法院职能回归
人民法院的根本职能是通过行使审判权，惩治违法犯罪、保障人权、保护国家利益和其他社会主体的合法权益等，并不负有参与处理行政机关事务和管理非审判事务的职责。公共管理的基本原则之一是权力的运行应当权责明确，戒绝越位，基层人民法院处理非本职工作，不仅有越位之嫌，还分散有限的审判资源，导致司法权在某些本职工作领域缺位。宪法及其规范性文件对审判权的运行仅作原则性规定，缺乏可评价性和可操作性，并且，没有涉及法院“越权”行为的定义、构成和后果。笔者认为，应当制定专门的法律规范，对“如何保障人民法院做应做之事而不被非审判事务裹挟”作系统详尽的规定，科学界定法院的“越权”行为，明确规定导致法院“越权”责任人的行为后果。而解决立法层面的问题后，彻底执行和落实相应规范才能实现立法目的，实现法院职能的回归。
(二)以审判工作为重，争取外部理解和支持
当前，人民法院因财权和人事权附属于地方等客观条件的制约，不能拒绝做非法院本职工作，但法院内部应当充分认识法院的本质和司法权运行的规律，坚定审判信念，始终把人民法院的工作定位为“审理案件、文护公平正义”，一切司法行政管理行为都必须以“高质高效完成审判任务，尽心尽力实现司法公正”为中心和重点。法院领导有意识地从冗繁的非法院事务中抽身，将精力和心思放在如何抓好审判工作上，如非地方政府硬性要求，勿主动“请命”参与甚至承办非审判事务。与此同时，建议由党中央和国务院主导，对地方党委和政府开展系统、深入的宪法及其规范性文件的学习活动，将宪政的理念、思想和内容植入人心。这些工作要从现在就开始做起
(三)严格划分权力和身份，促进审判权通畅运行
首先，法院内部的权力分为“审判权”和“行政管理权”两类，前者负责案件的审理和执行，后者负责审判执行案件以外的工作;其次，法院工作人员分为法官和行政人员两类(可以有书记员作为法官的辅助人员)，并实行两种绩效考核指标，法官的比例应当大于行政管理人员。庭长、副庭长和院长、副院长等党组成员为行政管理人员，不得参与案件立案到宣判、执行的任何环节;再次，坚定落实《法官法》关于法官资格取得的程序和条件，审执岗位的工作人员除书记员外必须具有法官资格 ，逐步将无法官资格的审执人员交流到其他单位工作，而行政人员作为非审执岗位的工作人员则不须具备这些资质;然后，在人民法院工作的整个过程中，两种岗位工作人员不得相互交流，庭长、副庭长和院长、副院长等党组成员只能从非审判岗位产生。
(四)严格区分待遇，保证审判权稳定运行
通过立法改革法院内部工作人员的物质报酬和政治待遇的分配方式，实行与法官级别制度和行政管理人员行政级别制度相适应的、并行的待遇分配标准;审判岗位的工作人员评为与其业务能力和绩效相对应等级的法官，享有与法官等级相匹配的报酬和政治待遇，而行政管理人员以行政级别作为获得报酬和政治待遇的依据，即法官与行政级别无关，行政管理人员与法官等级无关(庭长、副庭长和院长、副院长等党组成员)。
本措施与前述第(二)项相互衔接，有利于吸收对审判工作保有持久热情、立志专心于审判工作的人员进入审判队伍，并防止不安心于审判工作而追求行政级别最大化的人员进入法官队伍，进而保证审判力量的稳定和审判权运行的稳定。
(五)禁止案件审批程序，消除隐性行使审判权现象
案件审批程序仍系我国基层法院普遍的做法，既让法官产生依赖心理，抑制其积极主动性的发挥，又于法无据。过多的人员介入个案的裁判，很难根据庭审的情况、法官的专业经验等作出判断，导致裁判结果缺乏客观性和连续性。在我国法院组织法和三大诉讼法中均无庭长或副院长可以审批案件的规定。因此，禁止案件审批制度，是改革人民法院内部审判权配置，进而消除隐性审判权的根本途径。
(辣)优化审判委员会人员结构，发挥审判权集体行使的功能
当前，基层法院的审判委员会基本上是一个法院领导和庭室领导的综合体?更趋向于行政组织，是行政管理模式在司法活动中的集中体现。审判委员会委员必须具有较高的法学理论素养和丰富的审判工作经验，而不一定担任行政职务。故，在国家未进行前述第(一)、(三)、(四)项改革时，可以由最高人民法院制定司法解释，由法院内部从事一线审判工作的全体法官在本院长期从事审判工作的法官中选举出本院审判委员会的组成人员;如果前述第(一)、(三)、(四)项改革得以实现，则由本院级别最高的法官组成审判委员会。
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