行政问责制实施的路障分析和竞争刍议
摘要:行政问责制是现代政府强化和明确其责任与改善其管理的一种有效制度，也是我国建设服务型政府的要旨和实质，同时也是我国政治文明建设中的制度创新环节。在政府管理中，行政与责任从来是一对孪生兄弟，有权力必须有责任约束。行政问责制在我国还处于起步阶段，虽然在现实政治生活中发挥了一定的效用，但在实施过程中还存在一定的“路障”.本文对此作了初步分析并进一步提出完善对策，从而健全政府职责体系，促进责任型政府建设。
关键词:行政问责制;“路障”;制度网络
关于行政问责制概念的引入，主要源于两个方面的因素，一是香港特区政府2002年7月的“主要官员问责制”，为我国第一次带来问责这个概念；二是2003年由SARS事件引发了社会对“官员问责制”的深切关注，由此带动了行政问责的理论研究和问责实践的探讨。
一、行政问责制的概念界定
行政责任是近代国家责任政治的产物，是“主权在民”及“权力分野”原则的必然要求。在政府管理中，行政与责任从来是一对孪生兄弟，有权力必须有责任制度约束。行政问责制是在行政责任基础之上提出的一个新的概念。指涉行政问责制的概念内涵，有许多不同的释义。韩剑琴认为，行政问责制就是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失、不履行或不正确履行法定职责、或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。
顾杰认为，行政问责制是指公众对政府做出的行政行为进行质疑，它包含明确权力，明确责任和经常化、制度化的“问”——质询、弹罢免等方方面面，是一个系统化的“吏治”规范。它不仅是指犯了错、违了法要追究，其溯及范围还包括能力不足，推诿扯皮等看似有损“官体”的“小节”，公众对政府行为以及政府本身的“合理怀疑”等方面。行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。
以上的几种概念界定中，问责主体和问责客体各不相同，涉及的角度也各异。我认为，行政问责制是指特定的问责主体针对行政机关及工作人员等问责客体在行政管理过程中由于没有或没有正确履行法定的职责，影响了行政运行的效率和行政机关的口碑、信度或效度，甚至部分损害了行政管理相对人的合法权益，对其追究责任(此类责任包括政治责任、法律责任、岗位责任和道义责任)的一种制度。行政问责制是评估行政管理活动效能的一种原则或者说是一种检验行政活动运行效率的一种程序。
二、行政问责制实施的路障分析
行政问责制的构建是行政管理体制改革和政府公共管理创新的一大特色和重要内容，在新的时代背景和形势下是一项不断探索创新发展的复杂的系统工程。行政问责制的推行能够有效地督促行政机关工作人员努力工作，全面正确地履行各自的职责，保证政府管理的高效运转，提高工作效率，并有助于提升政府的公信力及社会公众对政府管理工作的满意度。目前，在行政问责制建立的过程中，仍然存在一些难题和困境亟待解决。
1.同体问责和异体问责失衡，以同体问责为主，异体问责相对薄弱
问责主体可以分为同体问责和异体问责。同体问责是指执政党内部对其党员领导干部的问责，或政府行政系统对其内部行政人员的问责。而执政党对政府及其领导的问责在本质上因包含在同体问责之内。所谓异体问责的主要内容是指涉宪主体之间的问责制，其中包括人大、民主党派、新闻传媒、法院等对政府的问责。就我国目前问责的实践情况看，我国问责主体是以同体问责为主，在一定程度上忽视了异体问责的重要性。因此就难免会出现一些问题和弊端，比方说可能导致官官相卫、暗箱操作等严重问题，使行政问责沦落为流于形式，没有实质意义，从而就难以做到真正的问责。鉴于此，我国当前缺乏的就是异体问责。因此必须要加强异体问责的力度，能够切实地起到文护行政管理相对人合法权益的目的。例如，建立对不信任官员的投票制，主要负责人的引咎辞职制，弹劾制等一系列的惩罚机制，要增加监督机制的创新手段，加强新闻媒体的舆论监督力度，通过一揽子的举措，让行政问责制在行政管理活动中能够真正奏效。
2.行政问责制度的缺位
“运动性问责”、“政策性问责”、“人治式问责”等是我国目前实施行政问责制的主要方式，可以看出带有大量的人治色彩，并不是我们通常所说的严格意义上的责任追究制度体系，因而也就没有形成良好的制度惯例和传统。当前，我国适用的行政问责制的法规条例甚多，见诸各级党组织、政府的相关政策文件里，但这些文件条款大多是零散的，没有形成体系，也就不具有统一性。同时，法律条例中涉及行政问责制的条条框框很多，但是具体到实际事例的问责却显得模糊不清、笼统抽象，所以执行难度大，缺乏可操作性和可应用性。这样就严重影响行政问责的顺利进行。
3.行政信息缺乏透明性和完整性
行政信息的障碍主要体现在两个方面：一是行政信息的非对称性。在我国，大部分的信息资源掌握在政府部门手里，政府信息不透明，信息不公开，社会公众缺失知情权，行政问责就无从谈起。政府信息不透明，信息公开度不高，问责主体缺乏知晓权，导致行政问责难以实现。二是行政信息公开的不完整性。要问责行政官员的行政过失或行政不作为，必须首先要获得相关信息的第一手资料，然而政府部门为了文护自身的利益，在公布信息的过程中只发布一些关于自身功绩的信息，或者一些无关紧要的资料，对政府过失的信息避而不谈或者较少发布，即使发布，透露的信息也反映不了实际情况，这种行为其实是愚弄社会公众和欺骗上级的不正当行为，由于此种行为使行政问责难以有效顺利开展。
4.问责的监督体制不完善
目前，我国的实践中存在的行政体制内自查自纠的“同体问责制”，出现问题后由上级追究下级的责任，这种做法会让下级看到只要对上级负责就可以了，形成“怕上不怕下”的现象。政府部门即使处罚某些行政失职者，给其降职、免职或者责令辞职等一些程序也不为社会公众知晓，这就难免保证问责结果的公正性，这是由行政问责缺乏有效的监督所致。在很多的情况下，即使规定了监督部门，但在我国特殊的情况下，有的行政系统内部设置了监督机构，也只是形式。因为一个系统的监督机构和行政执行机构虽然是两个部门，但是是一套人马，不可能自己监督自己。这是由于缺乏有效的制度和体制支撑。
三、完善行政问责制的举措
要有效地实施行政问责制，就要从整体上完善政府的问责体系，建立问责主体的责任约束机制，采取各种有效积极的措施，全方位地保证问责机制的顺利运行。我认为应该从以下几个方面切入。
1.实现问责主体的多元化
在继续充分发挥行政系统内部同体问责主体作用的同时，要积极探索发挥对外部系统的行政机关和领导进行问责的各种社会机构、社会组织及个人作用的途径，尤其要发挥新闻媒体的特殊问责作用，也即是强调要加强异体问责的作用，切实实现人大对政府的问责制、民主党派对执政党的问责制、民主党派对政府的问责制、新闻媒体对执政党和政府的问责制、人民法院对执政党和政府的问责制，从而有效地实现行政问责，监督行政权力的有效行使，防止行政机关工作人员滥用或误用权力。同时，要加大对“问题官员”的惩罚力度，严惩那些事故官员，应该制定惩罚机制。
2.加强现有的行政问责制度网络化建设
面对各地党委和政府的一系列过时或没用的行政问责制度，要进行一次系统地全面地清理工作，废除过时的问责规章制度，保留相对有实用价值的法律条款，确保从中央政府到地方政府制定的有关行政问责制度的效力、适用范围等明晰化，同时，适时制定全国范围内统一使用的“行政问责法”。加强行政问责的制度制定、执行、监督及信息反馈等制度网络化建设。针对各地的特殊情况，各地方政府部门在中央行政文责法精神的指引下因地制宜地制定本地的行政问责制度。另外要加大明晰问责条款的细化工作，如：问责的对象、范围、主体、客体、责任认定、期限等，严格准确地制定问责程序，制定可操作性、有实用价值的问责法规或规章，确保问责制度的权威性。
3.建立健全政府行政信息的公开机制，全面落实《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）
国家颁布的《条例》为行政问责制的实施提供了信息条件，也为问责主体获得政府行政信息提供了法律依据。各级政府要转变观念，政府的“自由裁量权”是不包括政府信息是否公开、公开的方式以及公开的范围，政府公开信息是政府必须承担的责任。各级政府必须依据《条例》要求依法公开行政信息，主动提供各种信息的获取渠道，保障公民的知情权主要包括举行公开听证、实行民意调查、完善舆论监督、推行电子政务建设等，确保社会公众全面准确了解政府行政活动的动态，把握相关信息，彻底解决社会公众获得信息的非对称性和非完善性等难题。同时还应该建立信访制度、社会投诉制度、社会考核制度等，保证行政追究信息渠道的畅通。
4.健全完善行政问责监督机制
监督机制是实现责任政府的基础和前提。如果没有健全的监督机制对政府责任履行情况进行监督，责任政府只能成为理想中的“空中楼阁”。因此建立系统、全面而有效的责任监督机制是实现责任政府的基础要件。行政监督机制包括行政系统内部监督和行政系统外部监督。仅仅依赖行政系统内部监督是远远不够的，且弹性较大，必须依靠系统的外部监督作为支撑和辅助，二者的相互结合才能保证问责机制的健康运行。而行政系统的外部监督包含人大代表、民主党派、新闻传媒、社会公众等组织群体或个人。
(1)人大代表的监督。保证党对人大的政治领导的同时，也要确保人大在国家监督中的最高特殊地位。2007年颁布的《监督法》中明确强调了监督的实效性问题。行政监督以法律的形式确定了其特殊地位，从而确保行政问责监督的有效实施。
(2)社会团体、组织及公民的监督。社会公众对行政官员的行为最清楚，因为行政官员与公众直接打交道，因此行政官员的一言一行都在公众的掌握之中，因而公众对监督最具有发言权。同时，也不可忽视社会团体和组织的特殊监督作用。
(3)新闻舆论监督。随着新闻媒体的快速发展，其对行政监督的作用愈来愈突出，具有特殊的威力，能有效地监督政府官员在工作中的行为，避免权力的滥用。
行政问责制的旨义就在于“责”。一个负责人的政府是由所有参与政府管理具有高度负责精神的公务员组成。公务员行使的每一项权力背后，都伴随着特殊的责任。建立行政问责制要在源头上对政府及其公务员的权力、职责进行充分全方位的约束和规定。由于政府及其公务员必须对其所负责领域内的决策及施行负责任，因此他们应该有一种很强的责任感来行使权力，以减少工作中的差错和责任事故的出现。与此同时，行政问责制弥补了法律上的空白，因为即使公务员在工作中
http://www.751com.cn没有违法，但在政绩上无所作为，我们也可以通过问责制的实施，让一些公务员在法律上没有规定要承担责任的时候，也让他们承担政治责任和伦理责任，最终建立起廉洁、高效的责任型服务性政府。
参考文献：
[1]韩剑琴:行政问责制—建立责任政府的新探索［J］．探索与争鸣．2004（8）.
[2]顾杰:论我国行政问责制的现状与完善［J］．理论月刊．2004（12）.
[3]参见张文新赵蕾:从“新制”到“良制”：我国行政问责的制度化［J］．中国人民大学学报，2005，（1）：114.
[4]林崇建周亚越:我国完善行政问责制之路径分析［J］．宁波大学学报，2006，（5）：107.
[5]李又才等:《政府公共管理论》，北京，中国广播电视出版社，2004年版，第92页.
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