省管县改革对县级地方政府绩效的影响
内容摘要：根据县级地方政府绩效评估指标体系构建的基本原则和思路，本文构建了适用于县级地方政府的绩效评估指标体系，并对义乌实行省管县前后的政府绩效进行评估，结果表明，省管县改革对县级地方政府绩效会产生一定的影响，一个优良的、适用于当地的行政体制，有利于地方政府提高绩效管理水平。文章分别从总体绩效、内部管理和外部管理绩效以及三级指标中提升最大的几个指标进行结论分析。
关键词：省管县改革 县级地方政府 绩效 义乌
省管县与地（市）管县对县级政府影响的一般性分析
改革开放初期，我国出于打破市县之间的行政壁垒和城乡分割格局的考量，提出“市管县”体制。但随着经济与社会的发展，市与县经济差距的缩小，“市管县”体制带来的各种矛盾开始暴露。例如，“市管县”体制加剧了县级财政的困难；增加了行政层级，加大了行政成本，降低了行政效率；各县的自主权受到限制，限制了县的发展等问题。在这种背景下，我国开始在部分地区试点“省管县”的改革体制。改革的目的是减少中间层级，提高行政效率，提高县的自主权，增强县级经济的活力。截止到目前，全国已有20多个地区试点了“省管县”。“省管县”的试点，给县域发展带来了一些优势。例如，减轻了县级财政困难，提高了行政效率，促进了县的发展等。同时，“省管县”的行政体制改革对县级地方政府绩效也产生了一定的影响。
县级政府绩效评估指标体系的构建
http://www.751com.cn （一）评估指标体系构建的基本思路及原则
政府绩效评估是当前各国实施行政管理的一项重要手段，我国大多数县级地方政府都开展了绩效评估，通过对县级政府各项行为的评估，可以提高县级地方政府的管理能力和管理水平。
构建县级地方政府绩效评估指标体系首先要明确指标构建的基本思路。首先，县级地方政府高绩效主要体现为促进当地经济发展和社会进步，政府在这其中必定起到重要作用。因此，评估县级地方政府绩效，不仅要关注经济发展情况，也要关注社会进步等情况。其次，县级地方政府绩效评估指标体系要根据自身战略使命来设计，以自身的战略为出发点，坚持科学发展观，指标体系的设计服从于战略使命。再次，县级地方政府绩效评估指标的构建还需考虑到当地政府及其相关部门的具体职能，指标的构建要与政府及其部门的职能相对应。最后，该指标体系的构建不是一成不变的，可以根据当地具体情况，在实践中进行检验，对不合理的绩效指标加以修改和完善。县级地方政府绩效评估指标的选定应遵循一个一般原则，即英美等发达资本主义国家提出的“SMART”原则（欧文•E•休斯，2001）。除此之外，笔者认为还应遵循以下四条具体原则：以人为本原则、客观公正原则、全面协调可持续发展原则、经济性原则。
（二）评估指标体系的构建
在阅读了大量文献的基础上，本文结合国内外地方政府绩效评估指标体系构建思路，并依据2004年国家人事部发布的政府绩效评估指标体系表，遵循绩效评估指标体系确立的基本思路和四条基本原则，得出县级地方政府绩效评估指标体系的首轮指标。该指标体系由政府内部管理指标与政府外部管理指标体系构成，共75项三级指标。从体现绩效评估指标服务导向性、客观性、可测性等角度考虑，有必要对首轮指标再进行筛选。
将分析得出的75项首轮指标制成调查问卷，以电子邮件、现场访谈等形式向从事行政管理教育研究的专家教授及行政管理专业研究生进行问卷调查，请他们选出评估县级政府绩效最具有代表性的指标。根据问卷调查的结果，从政府内部管理和政府外部管理着手，构建适用于县级地方政府的绩效评估指标体系。其中包括2个一级指标，14个二级指标，55个三级指标（见表1）。
政府内部管理指标。政府内部管理指标主要是从政府自身建设出发，其子准则层包括：行政效率、行政成本、人力资源指标、信息化指标、政府信用、廉政勤政。
政府外部管理指标。政府外部管理指标是指政府从自身建设以外出发，立足于政治、经济、社会、民生等角度，其子准则层包括：社会稳定、经济发展、市场监管、公共服务、民生指标、政治指标、精神文明建设、环境指标。
（三）绩效评估指标权重的确定方法
目前，学术界多采用的绩效评估方法有：标杆管理法、关键绩效指标法、平衡计分卡技术等。若采用以上方法进行县级地方政府绩效评估，会出现不同程度的问题。比如过分强调经济性指标、随意性大、加大评估成本、偏重于定量指标等。因此，本文采用层次分析法来确定县级地方政府绩效评估指标体系的权重。层次分析法简称AHP，起源于20世纪70年代中期的美国。其基本思路是评价者首先将复杂问题分解为若干组成要素，并将这些要素按支配关系形成有序的递阶层次结构；然后通过两两比较，确定层次中诸要素的相对重要性；最后综合各层次要素的重要程度，得到诸要素的综合评价值，并根据此进行决策（朱顺泉，2007）。
本文之所以选择层次分析法作为县级地方政府绩效评估指标体系确定权重的方法，是因为层次分析法有诸多优势。第一，层次分析法具有系统性。将研究对象看作一个系统，将这一系统按照综合的方式进行分解。第二，简洁实用。将定性方法和定量方法结合，将复杂的系统进行分解，将系统目标量化为简单的单一目标。第三，对定量数据信息要求较少。
（四）绩效评估指标体系权重的确定
本文采用专家打分法，向10名行政管理研究生、10名高校行政管理专业领域教授、10名县级地方政府工作人员发放了1-9标度的两两重要性比较矩阵问卷，最终收回30份。根据专家打分的结果，构造判断矩阵，采用软件进行计算，并进行一致性检验，得出各项指标的权重值。为了便于计算和标示，将求得的最终权值保留小数点后3位数乘以1000，用千分制表示出每个指标的权重，得出指标与权重总表（见表1）。
义乌省管县改革前后绩效对比分析
义乌市位于浙江省中部，地属金华市，位于金衢盆地东部。东邻东阳市，南界永康市、武义县，西连金东区、兰溪市，北接浦江县和绍兴的诸暨市。义乌是全球最大的小商品集散中心。被联合国、世界银行等国际权威机构确定为世界第一大市场。
随着义乌市经济飞速发展，现行的行政管理体制已无法适应，经济发展与行政管理体制之间的矛盾不断加深。在这样的背景下，2006年，浙江省委、省政府出台文件，开展扩大义乌市经济社会管理权限的改革试点工作。决定除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。
（一）单项评估指标数据的获取
义乌市政府绩效评估指标的单项指标数据可以从《义乌统计年鉴》、义乌市政府工作报告、义乌市统计局网站、义乌政府门户网站获取。对于无法通过查阅文献获得的指标数据，可以通过专项调研的方式获得。对于一些定性指标，可以将其定量化处理。
定性指标的定量化可以采用格栅获取法加以量化，格栅获取法是凯勒（Kelly）1955年提出的一个判别思考模型。一个格栅由元素和属性组成，元素的属性可以用一个线性的尺度来表述（杨玫，2010），本文通过1-5刻度的线性尺度来表示。其中定性指标的评价等级采用专家打分法，得出打分值。
（二）省管县前后义乌政府绩效评估结果
义乌市政府绩效评估采用如下计分方法：该年义乌市某一单项指标增长比率乘以该项指标权重即为该项指标的得分，所有单项指标得分之和即为义乌市该年政府绩效。其中定性指标直接以专家打分分数乘以该定性指标权重。计算公式为：义乌市某项指标得分=该项指标增长比率*该指标权重。计算结果如表2、表3所示。
（三）省管县前后义乌政府绩效对比
通过上述分析可知，实施省管县后义乌各年的绩效评估得分平均值为95249，远高于实施省管县前义乌市绩效评估平均得分。
1.省管县对内部管理和外部管理绩效提升的效果。由表2可知，实施省管县后内部管理得分和外部管理得分分别增加了46%和127%。由此可见，实施省管县的行政体制改革后，义乌市政府在内部管理和外部管理绩效上有很大提升，这与义乌市实行省管县后的各项政策措施密不可分。义乌市实行省管县实质上是对公共权力和社会资源的重新分配，其根本目的是为了促进县域经济快速健康发展。
2.绩效提升明显的指标。根据计算结果可知，省管县后得分增长率最高的五个指标即绩效提升最大的五个指标，分别是全年组织文化活动次数、恩格尔系数、地区人均收入增长率、政府与民众网上互动程度、信息公开度透明度。
全年组织文化活动次数是精神文明建设指标的三级指标。根据构建的指标体系计算得出省管县前义乌市精神文明建设指标得分为115，实施省管县后其得分为451，可知义乌市精神文明建设得到了提升。实施省管县后，扩大了义乌市政府的自主权，义乌市根据当地实情，有序开展各项精神文明建设。2011年义乌市坚持以科学发展观为指导，深入开展“两创两提”主题活动和“商城先锋”争先创优活动，深入推进公共文化服务体系建设，加快文化产业的发展，切实提高义乌城市的文化软实力。先后获得了“全国文化先进县（市）”、 “中国现代民间绘画之乡”、“中国曲艺之乡”等荣誉称号。
恩格尔系数属于民生指标。根据构建的指标体系计算得出省管县前后义乌市民生指标得分分别为3952和7549，得知义乌市民生指标得到了提升。民生指标是一个综合反映民富、民安、民享的指标，它通过一系列综合测算指数简明、清晰地反映人民生活的各个方面（陈晨，2012）。实施省管县后，义乌市加大扩权改革试点的力度，规范和扩大365便民服务中心功能，集中办理许可类和服务类项目，设立中介窗口，真正实现一站式办理，一条龙服务。义乌市政府进一步转变工作作风，方便群众办事，提高了政府公共服务的质量。例如，义乌公共自行车租赁系统已于10月20日投入试运行，公共自行车租赁采取实名制办卡的方式，凭借有效身份证到城建资源公司办卡充值即可。
地区人均收入增长率属于经济发展指标，可以代表政府经济绩效的提升。根据上述数据，可以得知省管县后义乌市政府经济发展指标的其他各项三级指标各年平均值总体上升，义乌市政府经济绩效总体上有了很大的提升。实施省管县行政体制改革后，进一步打破了义乌市经济贸易中的壁垒，扩大了经济自主权。到2013年上半年，义乌市经济依旧保持持续、快速、健康发展的态势。在全国外贸出口形势严峻的背景下，义乌市上半年出口总额达到94.3亿美元，同比增长408.2%，义乌市出口继续保持增长态势。
政府与民众网上互动程度、信息公开度透明度属于信息化指标。根据计算结果分析，实施省管县前后义乌市信息化指标得分分别为16和32，即义乌市信息化指标得到了提升。义乌市社会管理权限的下放，扩大了政府自主权，加强了政府对当地社会事务的调控能力，义乌市政府制定了信息公开制度，深入贯彻实施《信息公开条例》，积极稳步推进政府信息公开，公开载体不断丰富，各项制度日趋完善，促进了政府依法行政。
进一步提升省管县地方政府绩效的对策
根据上述数据分析，义乌市政府绩效仍有待于改进。其中绩效提升最小的五个指标为：全年游客人次增长率、房地产开发投资增长率、公共基础设施投资增长率、医疗卫生投入、空气优良天数比例。由此可见，义乌市政府对旅游业发展还不够重视，旅游业不能成为义乌市经济增长的重要推动力之一；房地产开发投资增长率不高；政府公共服务水平有待进一步改进；生态环境指标总体呈下降趋势，环境有待于改善。针对上述情况，本文提出进一步提升省管县地方政府绩效的对策。
（一）建立县级地方政府绩效评估制度
绩效评估制度化是国际上绩效评估活动的主要趋势之一。然而，目前我国尚没有形成统一的县级地方政府绩效评估的制度，各地区在绩效评估的程序、内容、时间、指标体系、考核主体上仍具有较大的随意性，没有形成统一规范的制度安排。此状况不利于政府绩效评估水平的提升，应针对不同地区政府的实际情况，规范县级地方政府绩效评估，尤其是规范绩效评估程序的科学性，制定绩效评估制度。
（二）建立健全县级地方政府绩效评估的法律法规制度
我国县级地方政府绩效评估还存在一些问题严重影响了地方政府健康有序发展，此种情况可能导致政府的不良行为，影响科学发展观的落实和实施。诸多原因导致了当前县级地方政府绩效评估存在这些问题，其中的一个重要原因就是县级地方政府缺乏完善的法律法规制度保障，法律法规制度健全是政府绩效评估的根本保障。首先，县级地方政府要从法律上确定绩效评估的地位。其次，加大县级地方政府绩效评估的监督力度，保证政府行为的公开化、透明化，保证评估结果的准确性、公正性。
（三）以绩效结果为导向提高公众满意度
在县级地方政府绩效评估中引入竞争机制，引入市场化管理和竞争性选择机制，从而提高公共产品和服务质量。通过实施公众满意度标准，将地方政府部门提供的公共产品和服务与设定好的公众满意度标准进行对比，评估存在的差距，使地方政府明晰工作中真正存在的不足之处，评估其是否符合民意，使绩效评估工作转化为民众对政府行为的有效监督，并通过优化预算，实现政府资金效益最大化，降低县级地方政府行政管理的成本，使地方政府真正成为高效、符合民意的政府。
结论
本文以浙江省义乌市为例进行研究，构建了县级地方政府绩效评估的指标体系并赋予权重值，利用构建好的指标体系对义乌市实施省管县改革前后的绩效进行评估，并提出相应对策。本文得出结论：行政体制改革对县级地方政府绩效会产生一定的影响，一个优良的、适用于当地的行政体制，将有利于地方政府提高绩效管理水平。行政体制改革涉及到社会各个方面，需要慎重对待，科学运作。因此，省管县的行政体制改革可能成为政府绩效提升的重要突破口，省管县将对县域经济发展和社会长治久安产生深远影响。
由于笔者的理论水平及实践研究的缺乏，在实证资料的分析上有所欠缺，在总结全文后，发现论文中还有一些问题需要进一步的调查和探索。比如，某些年份的某项指标数据搜集不到，取近年该指标的平均值为该年指标的数值，这可能会影响到绩效评估工作的客观性、准确性。如增强对策的建设性与可操作性，对义乌市政府绩效评估体系的要素进行进一步探讨等。我国县级地方政府绩效评估，要更加注重实践研究，将理论与实践结合，遵循我国绩效评估的总体框架及法律法规的约束，构建具有地方特色的绩效评估指标体系，打破传统体制约束，促使县级地方政府绩效评估向适应行政体制改革的方向转变。
参考文献：
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4.杨玫.乡镇政府绩效评估指标体系的构建[D].西安理工大学硕士论文，2010
5.陈晨.地方政府绩效评估体系中民生指标的构建[J].科技创新与应用，2012（30）
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