全面改革背景下地方政府职能转变与社会组织发展
十八届三中全会《决定》（以下简称《决定》）提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在社会领域改革提出了要创新社会治理体制，改进社会治理方式，激发社会组织活力。实现全面深化改革总目标和社会领域改革具体目标的关键是转变政府职能和发挥社会组织的作用。
一、《决定》对地方政府职能转变和发挥社会组织作用提出的目标和要求
政府职能转变，主体就是其经济职能和社会职能的转变。经济职能转变取向是发挥市场机制的决定性作用，社会职能转变取向就是建立新型的社会治理体制，对政府失灵和市场失灵的公共事务领域发挥第三方作用，最大限度满足社会需求，文护社会秩序和社会和谐。
1.进一步简政放权。深化行政审批制度改革，最大限度减少政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责；推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买，为其他主体参与社会治理创造更好的条件。
2.推进地方治理体系的现代化，形成政府、市场和社会三者共治的局面。治理的现代化，就治理主体而言，包括规范政府行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序。从政府的角度来说，要牢固树立服务意识，始终坚持“以人为本”的执政理念，正确行使好权力，着力解决好人民最直接最现实的利益问题，建设好服务型政府；从市场的角度来说，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极引导市场有序参与社会治理；从社会的角度来说，社会组织作为公民参与政治生活和社会治理的平台，必须大力推进社会组织建设，最大限度的激发社会组织活力，充分发挥社会组织监督和制约公共权力的价值功能，切实保障社会组织在参与社会治理中取得实效。
3.加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担；支持和发展志愿服务组织；限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩；重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记，使社会组织在经济社会发展和构建和谐社会方面发挥更大的作用。
二、扬州市社会组织发展和功能发挥现状
http://www.751com.cn/ 1.我市社会组织数量不断增长、结构不断优化。近年来，随着经济社会持续快速发展，登记注册的社会团体涵盖广泛，包括行业协会、商会、学会、专业团体、文体社团等多个种类，民办非企业单位分布在教育、卫生、社会服务、文化体育等各种社会事业领域。截止目前，全市共有各级各类社团组织1401个，其中市级391个社会团体中，公益慈善类21个，经济商贸类148个，文化体育类47个，联谊类22个，学术类133个，其他20个；民办非企业单位1275个，其中市级177个，民办非企业单位中，教育类65个，卫生类21个，劳动类40个，民政类5个，科技、体育、其他类46个；在省登记的基金会有12家； 随着“备案、登记双轨制管理”的实行，农村专业经济协会、社区社会组织增长迅速，达到4181个。我市基本形成门类齐全、层次有别、覆盖城乡、涉及社会生活各个领域的社会组织体系。社会组织的社会影响力、公众参与度不断提升。全市仅社会团体的个人会员总数就已达到50多万人（次），占全市总人口的10%以上。
2.改革成为社会组织发展和发挥作用的优先主题。近年来，我市各级党委、政府不断改革创新社会治理体制，将加强社会组织的建设与发挥作用放在重要位置。专门成立了社会组织登记管理领导小组，加强对全市社会组织的指导和协调；市政府及相关部门先后出台了促进行业协会（商会）发展、加强社区社会组织培育发展、政府购买社会组织服务等一系列指导扶持社会组织的政策，为加快政府职能转变，发挥社会组织作用奠定了良好的政策基础；成立了扬州市社会公益创投中心，通过场所、资金、项目、技术指导等方面的支持，孵化主要包括从事老年服务、扶贫济困、残疾人服务、志愿者、社区服务等各类公益性社会组织；改革社会组织双重管理体制，对公益慈善类、城乡社区服务类社会组织直接登记，对社区社会组织实行“备案、登记双轨制管理”，简化登记程序；全面开展社会组织评估并对社会团体涉企进行专项清理。这些改革措施推进了大批公益性、服务性、自治性基层社会组织的发展和社会组织的规范管理。同时，行业协会的“去行政化”、社会团体的“政社分开”、基金会等公益组织的规范治理改革也在大力推进，社会组织改革发展成为共识。
3.社会组织功能发挥日益彰显。一是服务了经济发展。行业协会、商会等经济类社会组织成为政府和企业、企业和企业之间的桥梁和纽带，在促进行业发展和区域经济发展等方面发挥了积极作用。如扬州市民营科技企业协会，帮助企业推进技术转移和产学研合作、开展科技融资、技术创新、管理创新，有力促进了我市民营科技企业和我市经济的发展。二是文护了社会稳定。大量的社会组织发挥了组织协调、矛盾疏解作用，尤其是行业协会、异地商会注重会员之间、会员与群众和政府之间的平等沟通与协商，有力促进了企业的发展和当地社会的稳定。三是推进了和谐社区建设。活跃在基层社区的各种文体及服务社区的社会组织，通过开展丰富多彩、健康文明的文体活动，融洽了居民之间的关系，丰富了居民精神生活。如卜桥社区红马甲义工队在美化环境、清洁家园的同时，注重引领群众文化、倡导健康生活，关注弱势群体，积极调解邻里纠纷，受到了社区群众的广泛好评。四是公益扶危济困。各种帮扶救助、安全服务、助老养老等慈善服务，满足了居民多元化的社会服务需求，成为政府治理和公共服务的有益补充。
社会组织发展及功能发挥存在的不足之处：
一是缺乏社会理念和环境基础。有些政府主管部门对社会组织的作用认识不到位，甚至对社会组织的概念、范围和相关法律法规、管理政策还不甚清楚，对社会组织参与社会治理仍然心存疑虑，不敢放手让渡社会治理和社会服务空间，对所主管社会组织过问少，指导少，存在缺位现象；政府对社会的长期全面介入，导致社会公众对政府依赖心理根深蒂固，对政府之外的其他主体参与社会治理和服务缺乏基本的认同，主动选择社会组织提供服务的市民还不多。 二是政府部门与社会组织的关系尚未理顺。许多社会组织都是在政府职能部门的主导和推动下建立起来的，或者挂靠部门是政府机关，行政化现象明显，缺乏社会组织应有的民间性、独立性，难以自主运作。同时大量民办的草根社会组织和缺乏行政支持的社会团体，与官办社会组织在资源获取上存在不平等竞争。
三是社会组织自身能力较为薄弱，作用发挥不够。相当一部分社会组织财力薄弱，资金来源依赖政府财政，自主筹资水平普遍较低，资金来源持续性差，且专业化程度较低，缺乏承接政府职能、提供公共服务的优势，亟需扶持壮大；社会组织地位不高，从业人员的经济收入、社会保障水平有限，不少社会组织的工作人员或为挂靠单位退居二、三线的同志，或由挂靠部门工作人员在兼任，社会组织人才匮乏，特别缺少从事社会工作的专业专职人员和年轻的高学历人才；政府和社会急需的公益慈善类、行业协会类及公共服务类组织总体数量偏少。在市级391个社会团体中，公益慈善类仅有21个；在市级146个民办非企业单位中，大部分为教育培训类，民政类仅5个，政府和社会急需的公益慈善类、行业协会类及公共服务类组织总体数量偏少。我市社会组织发展的数量、结构、功能发挥还不能适应经济和社会发展需求。
四是扶持培育和管理监督机制还不完善。已有的扶持政策实施不到位，国家虽有包括社会团体、民办非企业单位等在内的非营利组织免税方面的规定，但在我市仅少数活动能力强的社会组织能依据政策从一些部门争取到少量资金；政府转移职能、简政放权没有总体规划和分段实施计划，也没有主动向商会、行业协会等社会组织转移行业管理方面的有关职能；虽已出台《关于实施政府购买社会组织服务的暂行办法》，但如何购买、购买谁的服务等运作机制不完善；管理部门对未登记和备案的社会组织，缺乏必要的监管和评估，使得社会组织的健康发展受到影响。
三、对照《决定》要求，进一步加快地方政府职能转变和发挥社会组织作用的建议
目前我市的社会组织已经部分承担起过去由政府包揽的管理社会的事务，在促进地方经济发展、文护社会稳定、推进社区建设、公益扶危济困等方面发挥了积极作用。为了进一步拓展社会组织发挥作用的空间，提出如下建议：
1.推动政府部门及全社会解放思想，转变观念，逐步适应社会组织参与社会治理和服务的基本格局。一是各级党委和政府要认识政府与社会组织之间的共存与合作关系。现代政府与社会组织的合作基础在于两者都是具有公共性的组织，能够共创公共性价值，因而在很多涉及公共性话题的领域中可相互协作，共同行动。政府与社会组织之间建立的合作机制主要是社会组织能够弥补公权力和市场力量的不足，同时也是实现国家治理现代化的需要，是实现社会主义民主，激发社会活力，满足人民多样化需求和构建和谐社会的需要。二是社会管理创新，关键是要建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。社会组织既是社会协同的重要主体，也是公众参与的组织载体，既是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，也是党和政府实施社会管理的重要依托，更是提供公共服务的生力军。社会组织的发展，在提供社会服务、反映诉求、规范行为、促进民主等方面有着积极的社会作用，不但可以促进社会的健康发展，而且有利于促进政府职能转移，分担和减轻政府压力；有利于弥补政府服务专业化不足的问题，更好地满足人民群众日益增长的社会服务需求；有利于化解社会矛盾，促进社会和谐；有利于形成公平竞争的市场秩序，促进经济社会事业更好地发展。三是提高全社会对社会组织的认知度和信任度。可以利用各种媒体广泛宣传社会组织发展的各项方针、政策、法律法规，宣传社会组织在市场经济、民主政治、先进文化、生态文明、和谐社会等方面所发挥的重要作用，从而增加对社会组织的地位、作用和发展前景的认识，营造一个支持社会组织发展和发挥作用的良好氛围。
2.完善政府购买服务机制，构建政府与社会组织之间的合作关系。首先要深化政府改革和社会改革，加快政社分开，厘清政府和社会的边界，这是政府向社会力量购买服务的必要前提。只有加快政府改革的步伐，积极推进和落实政府转移职能，加大向社会放权的力度、深度和广度，才能使购买服务常态化、普遍化和可持续地贯彻下去。其次，细化《扬州市政府购买社会组织服务实施办法》，制定可操作性的规划、项目、标准和目录。建议从承担公共服务职能的部门做起，选择如扶老助残、居家养老、特殊人群管理、中介性社会服务等类事项，形成具体的委托项目，明确委托部门、申报资格、项目要求、成果评审和购买经费支付办法，汇编成政府购买服务项目的目录，并实行严格的过程与结果评估和监管，从而推动政府与社会组织之间建立基于法治的合同关系；再次，制定服务购买预算，并向社会公开发布服务需求信息和资金预算信息，鼓励市场竞争，向社会公开招标，严格考核竞标机构的专业资质和综合服务能力，择优选择中标机构签订合同，提高公共资金使用效率和透明度。通过政府购买服务项目的持续实施，促进社会组织参与社会管理和公共服务，并在提供服务过程中实现自身能力的提升，从而推动政府与社会组织之间理性、科学的博弈关系的建立。
3.突出重点，积极培育发展专业化社会组织。一是确定社会组织总体发展目标。积极探索社会组织的发展思路，建议根据扬州实际情况进行合理系统规划，科学确定社会组织的总体发展目标和分项发展具体目标。二是确定社会组织的培育重点。按照《决定》的要求和我市的实际情况，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。重点在汽车船舶、机械装备、石油化工等支柱产业，以及新能源、新光源、新材料、智能电网、电子书等新兴产业领域发展行业协会商会类社会组织，逐步形成与全市产业结构、市场体系、区域经济相适应的行业协会、商会体系，推动地方经济发展；在科技发展、应用、转化、对接等领域培育发展科技类社会组织；发展倡导践行公益理念，关爱帮扶困难群体为主旨的公益慈善类社会组织，包括养老、家庭陪护、残疾人托养、家庭教育、文体娱乐、扶贫济困、扶老助残等；鼓励和倡导建立社会矛盾调解、司法矫正、青少年和流动人口管理等城乡社区服务类社会组织。
4.构建支持体系，加强社会组织自身建设，激发组织活力。一是建立并落实社会组织培育发展、扶植推动、优惠补贴等各种支持性政策和制度，鼓励其他社会力量对社会组织的支持，包括公民的志愿服务、企业和基金会的捐助与资助、利用社会力量来创办社会组织培育孵化平台等。二是加强社会组织自身建设。通过开展培训、学习与交流，建立专业的人才队伍，以提高参与公共服务的专业能力，同时制定相关政策，确保专职工作人员的待遇和社会保障，吸引更多优秀的人才从事社会工作，提高社会工作专业化水平；引导社会组织依据章程积极开展工作，健全民主决策、民主管理、民主监督运行机制及自律机制，以其对公众负责、诚实的社会形象取信于社会，取信于政府，提升公信力。三是逐步去社会组织行政化现象，还社会组织应有的独立性和发展空间。按照政社分离要求，现职国家公务员不得在行业协会、异地商会、民办非企业单位、基金会中兼职，离退休后确需兼任的应当严格按照有关规定审批；实现部门与社团在人员、资产、办公场所、利益、业务等方面的脱钩，真正实现社会组织的民间性、独立性，实现其良性运转，激发其活力。
作者简介：
陆玉珍（1971―），女，汉族，江苏省扬州市委党校副教授，硕士研究生，主要研究方向为哲学社会学。
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