有关我国医疗改革中的政府职能研究 第3页
(三)为了有效配置资源,政府应将医疗服务提供者划分为不同层次
现有医疗体制没有对全科医生、专科医生进行划分,造成原本有限的医疗资源更大的浪费。初级层次是全科医生负责,政府应该大力引入民营资本。中级层次与三级层次是专科医生负责,政府对前者可以选择非营利性的民营机构,对后者则应以直接开办大医院的方式介入。全科医生处理一些日常病例,通常不涉及“性命攸关”的问题。引入竞争性民营资本,不仅可以填补公益性医疗资源的不足,也有利于提高医疗服务质量。按照新公共管理的理论,引入内部市场,将提供公共服务人划分为生产者和购买者两方或“公对公”的竞争,这样在政府组织内部便产生了“生产者”和“消费者”两个角色,或促使内部组织间进行竞争,达到提高服务质量的效果。
1992年,英国政府把原来给医院的大部分款项拨给家庭医生。医院的手术和住院明码标价,形成医疗服务的内部市场。家庭医生与病人协商选择医院,然后从自己的预算中向医院交付费用。初级医疗机构可以按社区进行建设,当全科医生认为病人确有需要时,再转入二级治疗,这主要由非营利性民营机构组成,情况较为危重且有特殊病情的病人最后会转入由国营医院为主构成的三级机构。病人也可以越级就诊,但会受到相应的约束。政府的作用是保证民营机构发展的环境,并且以监督市场运作状况为核心。同时为保证公平性,政府对困难群众发放特别消费券,病人凭此就诊,而全科医生则按一定比例从政府有关机构用消费券换取现金。
(四)政府为了保证上述职能的顺利完成,需要充当监管者,抑制医疗服务中的市场失灵,这主要通过社会管制来完成
管制(regulation,也译为规制)是指为弥补市场失灵,政府的行政机构依据一定法规对企业行为进行干预。它分为经济性管制(economic regulation)和社会性管制(social regulation):前者是政府对特定行业如自然垄断行业和金融业的干预,后者是政府为了保护广大消费者、雇工及公众的健康和安全而对产品和服务、广告、工作场所及环境质量进行的管制。20世纪70年代以前,国外政府管制的实践和理论研究的重心放在经济性管制上。20世纪70年代以后,各国一方面相继进行了放松管制的改革运动,另一方面,社会性管制越来越得到重视和加强。“当前,在我国向市场经济转轨的过程中,各种假冒伪劣商品、坑蒙诈骗活动、企业忽视和损害职工的健康和安全的行为以及污染和破坏环境的行为大有泛滥成灾之势,从而对广大的消费者、劳动者和公众的健康、生命安全及生活环境造成了极大损害,并严重地影响了我国市场经济的健康发展。解决此类市场失灵问题,规范市场经济秩序,已成为我国下一步改革和发展的一项重要任务。所以,借鉴和比较研究有关政府社会性管制理论,对于促进我国政府的社会性管制职能的转变,推进我国市场经济的健康发展,从而改进我国人民的生活和工作质量,都具有十分重要的意义。”
具体到我国医疗体制,政府的社会性管制内容主要有:一是医疗服务市场进入和退出控制;二是竞争行为;三是市场组织;四是从业人员待遇;五是医疗服务数量;辣是医疗服务与质量控制。
“公共管理的实践具有动态性和多样性的特征,分为政府管理和社会治理两个阶段,在发展的谱系上呈现出政府管理的集权化、政府管理的民主化、政府管理的社会化、社会治理的自主化和社会治理的多中心等五个模式。”“推动公共管理阶段和模式演进的动力,就在于公共管理理念实现从政府本位到社会本位的跨越。”国内一些学者仍未摆脱集权化模式的局限,不自觉地认同政府单向、自上而下地对社会进行控制,忽视了除政府之外的社会主体的重要性。
有鉴于此,笔者期待新的典范革命,即政府部门能够和私营部门、第三部门或公民个人等众多公共行动主体彼此合作,在相互依存的环境中分享公共权力,共同管理公共事务。就是“一种以公共利益为目标的社会合作过程———国家在这一过程中起到了关键但不一定是支配的作用”。
总之,要用一整套市场导向、顾客导向、战略导向和绩效导向的新型管理理念和管理模式,以重塑传统的以命令服从关系为基础的科层官僚制组织的管理文化和管理机制。为了在医疗服务配送体系中更好地平衡政府与市场、公平与效率的关系,更有效地保护和增进社会公共利益,必须引入新型管理理念和服务模式,也就是加快市场化的完善过程。当然,这并没有改变政府管制作为社会秩序的塑造工具所具有的权威性和强制性属性。市场机制植入政府管制系统不过是为了使政府管制者能够更有效地扮演自己的管制角色,从而充分地保护市场自由,促进市场活力,同时充分地保护和增进公民的健康、安全。
参考文献
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