我国公务员激励机制存在的问题与对策 第2页
管理心理学告诉我们,如果一个单位的领导能够充分发扬民主,给予广大公务员以参与决策的机会,让公务员感受信任,那么这个部门的凝聚力会不断增强,也会切实行使好各种管理权力。公务员作为公民,有宪法赋予的选举权和被选举权,有言论自由和择业自由;作为一名公共事务的管理者,他需要参与民主管理和民主决策,充分享有建议权和批评权,需要有责、权、利的统一。因此,公务员管理部门在管理实践中必须树立民主管理意识,引导公务员参与民主管理,发挥好本职作用,尽公务员职责;接受民主监督,行使好行政职权,做人民的公仆。
(五)监督激励
英国的着名政治学家阿克顿勋爵说过,“权力倾向腐败,绝对的权力绝对导致腐败”。就我国目前的行政管理领域和职能来说,依然存在着权力过于集中、管理事务过宽和范围过广的问题,为腐败现象的发生留下了一定的空间。要保持公务员队伍高效服务和廉洁自律,必须建立针对公务员权力行使的制度化约束与监督机制,包括明确责任制度,加强民主监督和舆论监督等。只有致力于构建完善的权力约束监督机制,建立起完善的责任追究机制,坚持正确的任用方针,才能产生用好一人,鼓舞一片;罚对一人,教育一群的效果。
三、现行公务员激励机制存在的问题及原因分析
对如何建立和健全公务员激励机制的问题,已经引起社会的广泛关注,各地也采取了不少方法和手段,并取得了一定的效果,但还存在不少问题。笔者在此列举较常见的几例,逐一加以分析。
(一)竞争上岗激励机制及其存在问题
竞争上岗激励机制是公务员职务任用上广泛采用的手段。其一般的操作程序为:①确定竞争职位;②公布任职要求;③公开报名;④资格审查;⑤竞争演说;⑥民主评议;⑦领导集体研究确定任职人员;⑧公布聘任人员。竞争的职位可以是中层领导职位,也可以是一些普遍的职位;参与对象一般是本部门中层及以下公务员。通过竞争上岗使部门内部公务员任用工作民主化,体现公务员职位任用的竞争性和公正性。
目前,竞争上岗激励存在两个主要的问题。一是人为因素的干扰。由于竞争上岗没有打破部门的界线,往往限于部门内部,因此,竞争对手之间“抬头不见,低头见”;竞争“旁观者”则是“你好,他好,大家都好”。并且在民主评议中,就个体而言,主观性判断往往多于客观性评价,评议结果的高低较难正确反映竞争人员之间能力的大小、水平的高低,更多体现人际关系的好坏。二是任职标准不明确。现行的内部竞争上岗往往只有确定的竞争职位,而没有明确对竞争人员的任职要求,包括素质要求和能力要求等,缺少一把客观、公正评价任职人员素质、能力、水平的标尺,也缺少岗位环境、岗位责任标准。由于缺少对内外因素衡量的标准,所以有时竞争上岗激励也成为个别领导排斥异己的“正当”手段
(二)考核评比激励机制及其存在问题
为正确评价公务员的工作实绩和德才表现,各地纷纷制定了考核实施办法。如,浙江省制定了《浙江省国家公务员年度考核实施办法》,此办法明确要求考核工作注重实绩,坚持客观公正的原则;考核等级分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次,其中,优秀人员的比例一般控制在12%以内;考核结果作为公务员奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的依据。这种办法注重的是结果,强调的是公务员行为过程中的总体表现。
但是,由于岗位目标不够明确,职责分工不够详细,考核指标难以量化,而且政府部门与党政部门之间、政府各部门之间、部门内不同岗位之间的考核内容和标准无法统一,考核结果的可比性并不强。同时,年终考核评比中精神激励与物质激励不平衡,物质激励往往是象征性的,缺乏物质的刺激性,因而,在一些地方和部门出现优秀等次“轮流坐庄”的现象。现实的考核评比结果大多比较温和,不称职或基本职称的人几乎没有。如,绍兴市二万多名公务员在近两年的考核中,被确定为基本称职或不称职的也就二十多位,约占总数的1‰。 可见,考核激励机制对多数公务员而言并没有多大的约束性和激励性。
(三)职级工资激励机制及其存在问题
职务工资与级别工资是国家公务员工资构成中最主要的两个部分。职务工资按职务等级晋升,若连续两年考核称职可晋升一档职务工资;级别工资依据工资政策调整:连续五年考核称职或者连续三年考核优秀可晋升一级级别工资。
一般来说,连续三年或者连续五年考核称职不成问题,只是时间长短而异。目前,公务员队伍中存在实职多于虚职的现象,由于同一级别虚实职的职务工资是相同的,如科长与主任科员,而且,虚职相比实职责任更轻,工作量更少,受监督的面更小,因此,在一些部门呈现出竞争上岗没有竞争对手,宁要虚职不要实职的状况,说明职级工资激励机制对公务员还缺乏足够强的吸引力。
(四)末位淘汰激励机制及其存在问题
实施末位淘汰制度以年度考核为基础,注重于履行本职工作的全过程和目标任务的完成程度。通常操作程序是:个人对工作目标完成情况进行述职;就其实绩进行民主评议;单位领导从客观环境变化和主观努力两个方面对其综合评价;民主评议分与领导综合评价分合并确定总分;由高分到低分排列程序;公布末位人员名单;对末位人员作出处理决定:下岗待聘或解除人事关系。
笔者以为末位淘汰激励机制缺乏“以人为本”的思想理念,存在两个明显的缺陷。一是缺乏科学性。因为任何一次排名总会出现一个末位,而且不同部门和单位之间的末位缺少可比性,末位与不称职也不能完全等同。二是存在违规之嫌。《国家公务员暂行条例》对公务员的“淘汰出局”有严格的规定,第七十四条列举了五类对象,如年度考核中连续两年被确定为不称职的;不胜任现职工作,又不接受其他安排的等等,且明确规定了辞退国家公务员的合法程序:“由所在机关提出建议,按管理权限报任免机关审批,并以书面形式通知本人。”如果仅以公务员年度考核总分末位与否来定其去留,这种行政行为大有违规之嫌。
这种激励方式在实际操作过程中还容易引发两种不良行为。一是不正当的竞争行为。由于惧怕末位,往往会故意压低别人的分数,以减少自己的风险;部分公务员考虑到“淘汰”这一残酷的结果,因而在日常工作中十分注重人际关系,甚至于在工作中丧失原则性和公正性。二是违法行为。据本人了解,个别部门在实施过程中由于难以把握末位的尺度,结果将正常享受产假的女同志确定为末位,理由是:她在这一年当中上班时间最少。
(五)原因分析
造成目前我国公务员激励机制存在诸多问题的原因是多方面的,需要从一个系统的角度来分析。
1.“以人为本”思想缺乏,人力资源管理理念薄弱
以人为本就是以人为中心。由于体制、历史和文化等诸多原因,我国行政组织的人事管理仍然没有摆脱传统人事管理观念的影响,没有真正地树立“以人为本”的管理思想。传统的人事管理主要是以事为中心,讲究组织和人员的调配,多注重于事的管理而忽略了人的积极因素,因此多见“人浮于事”。它要求因事择人,过分强调人适应工作,而不重视员工潜能的开发和利用,更忽视了人是一种“资源”的战略意义,往往是对其短见而没有节制地利用,却没有为了合理地应用而持续地培养开发。同时,它只重视物质的奖惩,忽视了对人的重视和尊重,忽视了人是管理之本。根据马斯洛的基本需要层次论,人是有多种需要的,自我价值实现是人的最终基本需要,只重视满足物质的需要,而忽视满足公务员自我价值的需要,必然导致一批有才华、有抱负的公务员离开队伍。最近,包括原温州市副市长吴敏一在内的下海官员在解释他们下海的原因时都无一例外地表示:“要寻找更大的舞台。” 这也从一个侧面反映了我国公务员管理中人力资源管理理念的薄弱导致人才的流失。
2.尚未建立健全优秀的行政文化
正如企业文化是企业生存和发展的重要基础,行政组织的文化也对实现民主行政、提高行政效率起着巨大的作用。行政组织的健康发展需要一个文化、精神、道德的纽带。在我国,公务员对政府缺乏一种认同感,将自己视作为政府打工,没有一种主人翁的态度,“做一天和尚,撞一天钟”,工作没有动力,没有积极性。行政文化的不足,使政府部门内部,部门之间缺少凝聚力,政府部门人心涣散,遵循“事不关己,高高挂起”的办事方针,部门之间互相推委、扯皮。很多工作不是站在社会整体利益的角度来考虑,而是利用所掌握的行政资源谋取部门利益、个人利益,置政府全局、社会全体于不顾。而荣誉感的异常凸显,则造成公务员高高在上的姿态,工作态度恶劣,办事拖拉等现象由此产生,同时也使一些公务员产生满足情绪,不愿继续学习深造,进行有创新性的工作。
3.晋升制度、考核制度等配套制度建设滞后
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