5. 出台法律严格限制炒卖组屋
新加坡于20世纪60年代制定并实施了《新加坡建屋与发展法》,明确了政府发展公共住房的方针、目标,同时还颁布了《建屋局法》和《特别物产法》等,逐步完善了住房法律体系。不仅解决了住房问题,而且有效地解决了公共住房的转售转租问题。政府采取一系列措施严格限制炒卖组屋的行为。建屋发展局的政策定位是“以自住为主”,限制居民购买组屋的次数。规定新的组屋在购买五年之内不得转售,也不能用于商业性经营。如果实在需要在五年内出售,必须到政府机构登记,不得自行在市场上出售。一个家庭不允许购买两套组屋,如果要在购买新房子,旧组屋必须退出来,以防有人投机多占,更不允许以投资为目的买房。居民在获得组屋后五年内不可以出租,五年后不允许腾出半套出租,但房主必须与房客合住,不能将整套住房出租。所有申请租住组屋的人都需要持有有效期内的新加坡工作许可证或相关签证。由于严格执行了上述一系列措施,新加坡政府有效地抑制了“炒房”行为,确保了组屋建设健康、有序的进行。
2.3.3英国房地产政策
1. 所有权控制
所有权控制即对房屋产权所有者的属地进行限定,禁止或者有比例地控制外来人口购房。这种措施与住房政策非常类似,只是实施的手段由房产许可变为规划审核。这种方法于20世纪70年代开始在某些地区用于控制外来人口拥有本地住房,对这种控制方式的详细研究也开始展开。针对住房中15%为第二住宅的问题,1998年湖泊地区自然公园管委会在地方规划中规定:只有在当地工作或者居住的人才能在本地购买住宅。英国湖泊地区特别规划委员会对政策实施效果的研究发现这种方法在法律上合实施中都存在问题。首先是法律问题,在统一的法律框架体系下,这种取消税收折减的合法性往往受到质疑,北威尔士Gwynedd自治政府受到第二住宅业主的起诉并强制进行赔偿;其次,第二住宅的界定具有很大的难度,如果笼统加以限制将严重损害住房市场和住房建筑业,并增加现有住房的市场竞争(现有住房市场流通很难也很少进行限制),拉动二手房价格上涨,将当地低收入者挤出二手房市场,引发更严重的住房问题。因此,所有权控制的效用具有一定的局限性。如果新建廉价住房的数量不能满足当地的需求,那么所有权控制的结果是当地居民没有拥有住房的可能。
除此之外,强制集中居住在新建廉价住房往往使得低收入者无法居住在现有的集镇,而这些集镇通常处于核心地带。而且对当地市场的所有权控制只是一种缓解措施,只能保证新建住房不成为外来人口的第二住宅和休闲度假住宅,但事实上很少第二住宅业主选择边缘地段的新建住房,具有历史特征、毗邻乡村酒吧的乡村小屋才是真正有吸引力的房产。由于所有权控制一般只能控制新建住房,对于存量更大的二手房市场作用非常有限。
2. 使用变更控制
使用变更控制既由对主要住宅变更为对第二住宅进行限制,在变更前必须进行严格的规划审查并得到规划许可。这一措施得到了许多学者的支持20世纪80年代初期有学者指出可以通过住宅不同性质之间变更的规划许可进行控制,即在住房剩余地区发放许可,而在当地居民购置住房困难的地区不发放许可。如专家建议威尔士应以10%为临界,第二住宅超过10%的地区应当严格控制规划许可的发放。20世纪80年代这一措施由工党提上政治议程,指出:“我们建议在专家的帮助下,能够对受影响地区第二住宅进行限制,确保现存住房再出售为第二住宅的用途比变更前必须取得规划许可。这在许多欧洲国家都已实行,对第二住宅的限制毋庸置疑。”20世纪80年代后期开始,规划师和学者建议对规划法律进行修订,在1987年城镇和乡村规划的《用途分类标准》的基础上,对住宅进行细分,制定《社会用房分类》,以便对乡村新增住房的需求进行预测。1998年4月威尔士政治家们在英国下议院提出一项保护威尔士语地区的普通议员议案,主要包括三方面:居民、反对者和其他有兴趣参与者对规划批准的第三方参与;修订《用途分类标准》。1999年内阁官员的乡村经济报告中有一次提到修订《用途分类标准》。但由于涉及一些敏感的政治问题,建议并没有得到政府的支付。因此,虽然英国于1995年和2005年先后两次修订《用途分类标准》,但按照住房业主来源的区分始终没有纳入规范。2000年初英国政府对苏格兰和威尔士等地区委托权下放,提供了局部区域管理和调控的基础。
3. 贡献和义务机制
对第二住宅负面效应的原因,一些学者认为来自外来的奢侈度假住房需求对当地市场平衡的冲击,而另一些学者则认为来自住房的有效供给不足。这些观点认为,第二住宅代表的是一种住房市场的外在需求来源,其中包括了通勤者、远程办公、退休迁移、独家住宅投资等等,制定针对某一类型的限制政策可能仅仅增加了其他类型外来购买者的机会,对当地居民无益。威尔士的研究也发现缺乏经济多样性是居民进入住房市场能力的主要障碍。由于当地居民收入偏低,无力支付购房费用所产生的“需求不足”是住房问题的一个重要根源。以此分析,第二住宅本身并不存在问题,所需调控的只是平衡机会和费用。第二住宅问题实际上是一个自我支付的问题。而住房市场整体供求关系的失衡和低收入者的住房问题可以通过增加有效供给加以解决。增加攻击的规划调控主要侧重于为低收入者提供经济住房。1991年英国先后下发的两个文件——英国环境部的7/91号文件和威尔士官方31/91号文件,都指出应当将经济住房纳入规划审批的物质考虑因素,并赋予地方规划部门以权限进行调控,确立了城市规划对经济住房进行调控的基础。两个文件提出了不同的调控方法,7/91号文件提出运用贡献和义务机制进行调控,31/91号文件则提出了采用规划特例机制进行调控。贡献义务机制是通过规划要求(通常采用协商的方式)开发在房地产开发时提供一定数量或比例的经济住房,以解决低收入者居住问题。这一方法通常基于1990年《城镇和乡村规划法》第106条。提供经济住房并折价卖给注册社会业主机构。然后由机构评价转让给低收入家庭,并将资金循环使用。贡献一义务机制具有很多优点,最大的优点在于能够实现不同阶层居民的混合居住,消除社会空间分异。因此,这种方法在英国广泛使用。有两项研究——威尔士联合政府2001-2002年的研究和乡村机构2002年的拓展研究——发现英格兰和威尔士都有超过80%的只能部门采用这一方法。但也存在一些需要解决的难点,首先贡献一义务措施挤压了开发的利润空间,这意味着开发项目必须有足够的利润空间,小地块往往没有这样的条件,访谈调查的结果显示规划师通常也不选择小地块执行经济住房政策措施,而吸引开发商的地块往往较小,达不到实施政策的门槛规模;其次,规划人员不足、缺乏与开发商谈判协商的技巧、不了解土地开发经济状况也是重要的障碍。
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