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（二）协商规章制定程序的产生与发展
受困于传统的规章制定程序的缺陷，利用传统规章制定程序在关系到民众切身利益的领域越来越难以达成合意，规章的制定显得越发困难。在此背景下，人们开始寻求替代性的解决程序， “协商程序理论的始作俑者之一P.J.哈特教授认为，协商程序是对美国行政法缺陷的补救”[ 沈岿：《关于美国协商制定规章程序的分析》，载《法商研究》1999年第2期，第84页。]，协商制定行政规章的模式开始被学者所主张并用于实践之中。行政机关对该程序的态度也是愈发开明，与其被评论为一无是处的争利者而被批评还不如就此转变为家长的角色，严格把关、开明定夺，让所有利益团体通过自身行动来制定一个以本身利益为考量且不违反法律的规章草案。据统计，“从1982以来，协商制定规则程序可能已被各种机构使用70多次，最突出的是美国环境保护署（EPA）和运输部，取得了许多成功，即使在谈判小组未达成一致意见时，机构也已从这些程序中获得了许多有价值的信息和动力”。[ [美]杰弗里•吕贝尔斯：《美国管制革新的方法》，载《行政法学研究》2009年第3期，第135页。]经过十几年的实践，协商制定规章程序被1990年的《规章协商制定程序法》（Negotiated Rulemaking Act）（以下简称《程序法》）确定而得到法律认可，作为一个夕阳法案，1996年的《行政争议处置法》（Administrative Dispute Resolution Act）对其进行了永久性的批准。
（三）协商制定规章程序的意义
如上文所述，协商制定规章程序的发展源于美国传统行政法的缺陷。“协商程序的发展旨在解决传统的规章制定程序因其内在的对抗性质而形成的耗资、拖沓和诉率高等弊端”[ 沈岿：《关于美国协商制定规章程序的分析》，载《法商研究》1999年第2期，第85页。]，协商制定规章程序更好的解决了上述问题。（1）协商制定规章程序的目的是促使各方当事人对所有可能的结果进行磋商，而不是仅仅追求一种“或是或否”的结果状态，相比于对抗式，协商制定规章程序更容易解决问题。且各方当事人直接而不是依靠律师或者其他中间人参与到协商过程中，更关注的是对自己有利的结果状态而不是过程。这样就避免了在很多细节问题上的纠缠。通过洽谈以及其他更为灵活且实际的方式，各方当事人更愿意为利益最大化而磋商。（2）通过协商而达成的合意明显要比对抗式程序中得到的结果更容易被各方当事人所接受，更是减少了对行政规章提起的诉讼。即使各方没有达成合意，行政机关在按照非正式程序制定规章时也对各方意见有了更深入的了解，会较多的考虑各方当事人的意见。也在一定程度上减低了被诉率。（3）作为非正式程序的前置程序，虽然在表面上看起来增加了达成合意的过程而延长了规章的制定时间，并且更加费时费钱，但是相比于非正式程序的高被诉率，协商性制定规章程序得出的结果容易被各方接受，在一定程度上是大大节约了公告评论阶段的时间的。“一旦利害关系人组成的协商委员会达成协议，后续程序的效率就大为提升，诉讼减少，执行成本降低，整个程序的效率反而大为提升”。[ 翁岳生：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第603页。]
二、协商制定规章程序的内涵
“协商制定规章程序并非一个独立完成行政立法的程序，它实际上是对美国行政程序法规定的‘通告—评论’这一非正式规章制定程序的补充”。[ 翁岳生：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第83页。]根据《规章协商制定程序法》[ 参见薛刚凌、王继霞（译）：《美国规章协商制定程序法》，载《公法研究》2004年第00期。]，协商程序是在传统的非正式规章制定程序“通告—评论”程序之前设置的一种前置程序。美国的协商制定规章程序主要包括以下四个步骤。