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3.1 改革的背景
3.1.1 公共服务基础设施传统供给体制存在缺陷
我们国家一直把自来水，公用煤气和天然气等产业视为公益性事业。与此相应的，在全国各地都有提供公共服务设施的政府机关，对可提供公共服务的事业单位进行集中统一管理。这样一来，政府即可以制定相关公共管理政策，更是便于政府进行监管活动。这就决定了这种垄断的性质是一种典型的行政性垄断，而不是基于自然垄断的经济性垄断。并且与长期以来的低工资政策相适应，公共事业单位都是普遍尽量用最低的价格，得到更多的政府的财政补贴，这种公共服务的价格是脱离市场的客观规律，价格的变动根本就不受供求关系的变动的影响。这种公共服务设施供给机制的弊端是非常明显的：因亏损经营导致财政补贴任务非常的沉重。由于受城市公共事业指令性价格形成机制及宏观经济调控和城市居民较低收入水平的约束，我国城市公用事业普遍存在亏损运行的现象。但是，为了保证社会稳定，国家财政部门只能默默地拦下这沉重的财政包袱，并这种亏损的现象持续下来，影响国家的经济发展。由于公共事业都一般带有一定的垄断经营性质，社会成本不是由很多企业的平均成本决定的。
3.1.2 中国政府面临转型
我们国家正在经历深刻的制度与结构上的转型，公共服务也面临日益突出的结构性矛盾。因为，随着快速发展的社会经济和人民生活水平的提高，社会各界对公共服务行业的需求呈现出持续增长的趋势。还有一方面，现有的公共服务产品，服务设施数量以及质量根本就不能满足日益增长的需求。人们的环境保护意识和可持续发展观念的确立，但是节制资源消耗的监管体制没有确立；产品和服务质量标准越来越高，需要的投资越来越多，但是政府预算中相关投资的比重却是越来越少，民间资本参与的渠道堵塞。此类的现实情况与困境缠绕在一起，为我国的公共服务设施管理体制的改革提出了迫切的要求
3.1.3 公共服务设施供给不平衡，落差大
我国在提供公共服务设施方面，地方与中央层面进展不平衡，地方滞后于中央。不仅是地方政府的公共服务设施改革不如中央的公共服务设施管理，特别是在公共服务设施改革的总体进展也是滞后于中央已经出台的政策和法规。由中央管理的公共事业，如电信，，电力等产业，在纵向结构和政企关系上进行了较大幅度改革。地方管理的燃气，垃圾，公交等公共事业普遍进行了公司制改革，部分城市在非网络环节初步形成了竞争性结构。可是，地方建设部门，市政公用事业局等机构仍然普遍存在政企部分，政府监督的问题，不少城市的公共事业企业仍然是隶属于公共事业管理机构，政府仍然是公用事业建设和经营的主角，国有及国有控股企业占公用事业固定资产投资的绝大部分。
表3-1东中西三大地区部分城市设施的供给情况
经济区域 人均住宅居住面积（㎡） 城市人口用水普及率（％） 城市煤气普及率（％） 人均拥有道路面积（㎡） 人均公共绿地面积（㎡） 每万人拥有的公共汽车（台）
全国
东部
中部
西部 22.8
23.21
21.13
21.41 77.9
79.45
73.21
72.13 67.2
78.6
57.8
50.1 7.9
9.63
6.91
7.11 5.4
6.52
5.31
6.54 6.7
9.92
4.89
7.62
注：数据来自《企业参考报》 2001.11.3