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改革方案中提及到：对于“中人”这一群体而言，如果缴纳保费的年限累计满15年的人员，在发放基础养老金和个人账户养老金的基础上，再参考缴费时长发放过渡性的养老金。那么，过渡性养老金的发放办法怎样体现公平公正，使大部分人员满意，是政策研究的重点难点。另外，职业年金制度建立后，各级政府的社会保障资金投入不同，为建立职业年金制度提供的经费保障不同，职业年金的投资运营方式和实际收益也不同。如果养老金想要实现省级统筹的话，那么可以预见：各省、自治区和直辖市的养老金筹资的体制机制以及计发的标准数量也不尽相同。因此，各级各地政府的职业年金和筹资机制具有显失公平的可能性。除此以外，养老金并轨的范围，涉及到的利益群体又是大而复杂的，这又与我国机关事业单位的结构和组成有关了。总而言之，政策如何适应多样性，具有针对性，使各改革客体都感到公平，成为养老金并轨的困境。
二、养老金并轨困境存在的原因
2015年初，国务院印发了《决定》。在此过程中，有智库的平行研究，有人大、政协的专门调研以及08年试点改革的经验等。因此，最终形成的改革方案是各方共同努力的结果，是可行的、科学的、公平的。然而，养老金并轨后，出现以上一系列困境，其原因往往是客观存在的或难以控制的。