政府购买公共服务研究(2)

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对政府购买公共服务展开研究是转变政府职能，建设公共服务性政府的现实需要；是提高公共财政使用效率，增强公共服务供给效力的现实需求；是完善公共管理体制，创新公共管理方法的现实需要；是解决我国采购制度中面临的问题的现实需要。

1 政府购买公共服务的内涵与相关理论

1.1 政府购公共服务的内涵

政府购买服务是诞生于西方社会的一项政府实行社会公共管理的措施，指政府在社会福利的预算中拿出经费，向社会各类提供社会公共服务的社会机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务，是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务的供给方式[1]。政府购买服务作为政府提供服务的一种新型方式，它是一种手段而不是目的。履行服务社会公众的责任与职能是政府购买服务的目的，而提高公共服务的质量与效率是政府购买服务的行为目标。“当安排者和生产者合一时，官僚制的成本就产生了，即维持和管理层级系统的成本。当安排者和生产者不同时，又产生了交易成本，即聘用和管理独立生产者的成本。两种成本的相对值决定了安排和生产功能分开是否值得” [2]。政府购买服务的出发点在于，在提供低成本、高质量的物品和服务方面，竞争往往优于垄断。只要促进竞争健康有效，公众就会从竞争中受益。因此，对政府购买服务的行为方式和对象的研究与选择要以行为目标为导向，并成为行为效果的基本评估标准。

所谓公共服务，是指提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。公共服务又可分为维护性公共服务与社会性公共服务两种[3]。

政府所购买的公共服务主要是社会性公共服务。是政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、文化、科技、体育、环境保护、公共安全等社会发展项目供的公共服务。具体是指政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定标准进行评估后支付服务费用，这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型的政府提供公共服务方式。政府购买公共服务将会在一定程度上改变公共服务供给的垄断结构，从而实现促进社会组织壮大与提升公共预算资源使用效率的“双赢”目标。

由此，“政府购买公共服务”实质上是一种财政性资金的转移支付方式，即政府对于某些设立的特定的公共服务目标，不是自己使用财政资金运作完成，而是通过各种模式建立契约关系，由非营利组织或者营利组织等其他主体来提供公共服务，而政府支付相应的资金的模式。简言之，即使用财政资金、社会组织承包服务、合同关系实现特定公共服务目标的机制。它的核心是公共服务实现机制中政府与民间的契约关系，是一种双方所建立起的平等、自愿、互利的民事

关系[4]。

1.2 政府购买公共服务的相关理论研究

1.2.1 萨拉蒙：“第三方治理”理论

萨拉蒙探讨了“第三方治理”的概念，以及政府与非营利组织关系的范围和性质。从政府与非营利部门关系的理论基础上指出了当前非营利部门的规模以及政府与非营利部门关系的现实以及这种服务提供的合作模式对非营利部门及其服务对象的后果。政府购买服务的理论与实践推进，对非营利组织的进一步发展提出了新的要求，同时也为其提供了更为广阔的发展空间。在政府购买服务中，政府的定位是有进有退，即在社会公共产品的提供中，退出生产领域，充分运用市场机制，调动和整合各种社会资源，实现公共服务的有效提供，即“退位”；另一方面，政府的“退位”仅仅是一种提供机制的转换，而非一种责任的推卸，不仅如此，政府还应当强化决策责任和监管责任，实现责任的“到位”。在决策责任中，政府要合理区分和界定购买服务的范围和内容，包括服务的质量和数量、选择合适的生产方式和建立规范的操作程序；在引导责任中，“领导者掌握新观念，倡议行为并提供激励”[5]12-13。政府要鼓励各类社会机构和公民积极参与购买服务的过程，积极培育社会非营利组织，创造良好的社会氛围和政策环境，并完善对机构和公众的诉求回应机制；在监管责任中，政府的监管包括服务价格和服务质量的监管，对服务过程和服务结果的监控与评估，从而保证政府购买服务的有效实施。