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一、统治者推行的“以文治国”政策是前提
宋代是继五代十国乱世后建立的新政权，在制定巩固统治的措施时自然要吸取五代十国的教训：政权更迭频繁，地方割据势力严重，换言之，“五代如走马灯，十国如满天星”[1]。这个时期的皇帝皆为武将，武人处于统治地位，控制了从上到下的统治权。人们迫切希望建立合理稳定的统治秩序，渴望有安定的生活。实际上后梁的朱温已经意识到了这个问题，并针对这种弊政进行了一些改革，如废除掌管军事的枢密院，设立崇政院，以文职官员为院使等措施的实行。但在那个战乱的年代里实行文官政治是没有强有力的基础和保障的，最终完成这个转变的是赵匡胤。
赵匡胤通过陈桥兵变而黄袍加身后，总结五代武官称雄的教训，深知“马上可以得天下，不可马上治天下”。赵匡胤曾问道：“天下自唐季以来，数十年间，帝王凡易八姓，战斗不息，生民涂地，其故何也？吾欲息天下之兵，为国家长久计，其道何如？”赵普答：“此非他故，方镇太重，君弱臣强而已。”[2]他首先以“杯酒释兵权”的方式解除大将石守信等人的兵权，分派到地方，然后削弱抑制武官对国家政治及社会生活的干预，强调以儒家政治思想、纲常伦理来控制社会，也就是推行“以文治国”政策：一方面提高文人地位，“以文为贵”，另一方面，在对武人的方针上实行“以文治武”。这个政策在以后的各朝得到不断的强化。
首先是以文为贵，提高文官地位，重视儒家文化和读书人。宋太祖曾感叹“宰相需用读书人”，不仅规定宰相由文官担任，而且把宰相权力减少到只剩下行政权。为防止相权过大，还增设参知政事为副相，同样是用文官担任，与宰相共同负责行政事务。用文官而非武官是因为统治者认为文官比武官容易受控制，另外，为了保护文官，宋代还制定了“不杀士大夫及上书言事之人”的家法，这也有利于提高文官的地位。在社会上，宋代还注重通过建立以文为贵的氛围，提高文人的社会地位，增强文官治国的影响力。先是抬高孔子的地位，提高儒家的地位，宋真宗时追封他为“元圣文宣王”，还亲率文武百官到泰山封禅，曲阜祭孔，对学习儒家经典为主的读书人也给予特别重视和尊重，摒弃了乱世中“百无一用是书生”的观念。宋太祖还带头要求大臣多看书，在以文治国政策的影响下，读书人倍受欢迎，宋词的繁荣说正明了读书风气之盛。总之，宋代通过以文为贵的政策，鼓励仕人热衷于通过从文提升社会地位，从而为文官政治在宋代得以真正确立提供了条件。
其次，通过实行“以文治武”政策来加强文官治国的局面，形成了完善的文官政治。正是因为“宋所忌者，宣力之武臣耳，非偷生邀宠之文士也”[4]，于是宋代提拔文官管理军事，即“不以武人为大帅，专制一道，必以文臣为经略，以总制之”[5]。宋太祖时开始逐渐在中央和地方机构中确立了文官执政原则，提拔文官充任宰执要职，防止武官干预。并且在中央对地方的控制上也体现了这一政策。先是对地方官的任命上突显文官地位，“尽削方镇兵权，只用文吏守土”[3]，规定府州的长官要由中央派出的文官担任。在军事上，通过“强干弱枝”的方式保证地方武装力量的崛起。在财政上，将全国分为十五路，各路设转运使，地方财政赋税的收入只能留一小部分供“诸州度支经费”，大部分则由转运使收归中央。这就从财力上限制了地方上招兵买马的能力，抑制了武官干政的可能。太宗时更是厉行这一政策，形成文官任统兵官，督率武将的定制，文官已经明显的压倒武官，这个政策被作为祖宗之法在以后的诸朝被不断继承甚至强化，到真宗时期，形成文尊武卑的格局。仁宗时文官开始出任安抚经略使等差遣，又往往兼任重要地区的知州或知府，知县则是“有戍兵，则兼兵马都监或监押”[6]，形成了鲜明的以文治武的局面。结果使文官在中央和地方的各个方面都发挥着重要的作用，“大臣，文士也；近侍之臣，文士也；钱谷之司，文士也；天下运转使，文士也；知州，文士也”[7]。文官在国家政治生活中占据了主要地位，再也不存在宋之前“出将入相”的现象，连宋神宗也说过“三代、两汉本无文武之别”[8]。