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第四章我国农村孤儿社会救助存在的问题及原因分析
在上述几种和儿童保护有关的制度安排中国家支持的制度如农村五保救助制度等为正式的制度安排农村的家庭和亲属体系对孤儿的支持则属于非正式的制度安排。从孤儿保护的角度看正式的制度设计应该考虑民风民俗非正式的保护制度。正式的制度安排和非正式的制度安排互相衔接和补充可以对孤儿最好地提供保护。在制度要求和所调查地区的民间实践存在一定差距的情况之下这两者之间存在错位或制度缺口就会有儿童得不到、或不能得到充分的保护和支持。 我们的研究发现在正式的制度安排和非正式的制度安排之间主要有三种情形错位、互补和正式制度的缺位。正式制度的缺位也就是国家作用的缺位。
（一）相互错位造成儿童保护不利的问题
从制度设计上看在孤儿养护方面五保制度的设计和中国农村的非正式保护之间互相错位无法给所有的孤儿提供一个安全网。大量儿童不能得到适当保护。错位主要反映在三个方面首先在孤儿界定问题上的错位。在理论上五保制度只保障因为死亡而失去父母的儿童。在实践中农村孤儿中很大一部分是爹死娘嫁人造成的。在父亲死亡母亲离开以后儿童失去双亲的养护。根据实地调查结果一般情况下是儿童和母亲已经失去联系母亲对儿童的抚养责任无法追究。 其次在扩展家庭抚养责任方面的错位。根据五保制度的规定和婚姻法有负担能力的祖父母、外祖父母对于父母已经死亡或父母无力抚养的未成年的孙子女、外孙子女有抚养的义务。并根据这样的规定划分了国家、社区和家庭应该分别对儿童提供社会保护的责任。这样的规定有一半道理。在实践中在中国农村一般是由父亲一方的亲属承担保护儿童的责任。由祖父母抚养未成年的孙子女符合中国的传统。因此绝大部分失怙儿童由祖父母抚养母亲一方的亲属并不承担相应的责任。非正式的儿童保护制度是在长期的实践中形成的。很难因为国家的制度规定很快转变。在出现孤儿之后民政干部会首先考虑把孤儿安排在父系血缘关系最近的家庭中。深度访问中只发现一例外祖父母抚养的农村孤儿这样的实践也被当地居民接受。五保制度和婚姻法规定母亲一方的亲属在孤儿养护中也承担同样的责任在实践中往往不能实行。 因此就农村孤儿的现状而言在制度设计中涉及家庭和亲属抚养义务时传统的因素应该考虑在内对外祖父母的养护责任不应该过分强调。由于五保制度的规定和农村非正式支持体系之间的错位在实践中造成事实上正式制度保护的儿童群体过窄一般只有父母双亡、没有法定赡养人的儿童才能得到五保待遇。家庭主要赡养人死亡之后农村妇女的处境没有得到考虑。因此农村孤儿的主体大量的爹死娘嫁人的孤儿得不到五保制度的保障。 最后我们还发现了正式的制度安排和扩展家庭抚养能力方面的错位。五保制度和婚姻法虽然对祖父母和外祖父母对孤儿的保护责任进行了规定但是没有考虑这个人口群体的抚养能力问题对祖父母的负担能力没有明确的定义。这个错位的影响是双重的不仅孤儿群体受到影响需要保护的老年人口也受到影响
（二）正式的制度安排和非正式的制度安排互补
在正式的制度安排和非正式的制度安排之间存在互补关系的情况下两个制度能够最充分地发挥自己的潜力对孤儿提供保护。互补关系最明显的反映在农村的家庭土地承包制度上。如上所述农村的家庭土地承包制度在事实上发挥着一定的社会保障功能。在儿童失去父母照顾之后一般地方干部不收回父母的土地并给予一定的税收减免各种提留。承包地成为失怙儿童事实上拥有的、可以产生一定收入的资产。这是正式的制度安排。国家在这里的作用只是规制者并没有直接提供任何经费或实物的支持。在调查中发现这个制度对非正式的孤儿保护制度有很大的支持作用。因为扩展家庭在收养儿童之后这块土地的使用权也由扩展家庭支配。如果扩展家庭自己耕种承包地一般可以解决儿童的口粮问题。没有力量耕种的家庭出租承包地则可以产生一定的粮食收入。正式的制度安排土地分配和非正式的安排土地经营互相结合基本上保障了农村孤儿的吃饭问题。如果没有土地扩展家庭养护孤儿的困难会更大。 在儿童教育方面正式的制度和非正式的制度之间本质上也是互补关系。主要表现在国家提供了教育服务公立学校一定的教育费用减免和救助。农村的家庭和亲属体系则需要对儿童教育承担相当数量的现金支出主要是学杂费、书本费、食宿费用等。不过在这个关系中国家和亲属家庭之间的责任划分没有考虑到扩展家庭的实际困难祖父母一般没有现金收入由叔叔伯伯为孤儿提供现金支持在家庭中往往引起矛盾而儿童的教育都需要大笔的现金支出非正式的制度无法在这些方面对失去父母的儿童提供适当的支持。因此互补关系在很多地这表现为正式的制度安排没有完全到位或部分缺位