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3.2.1 禁政制定和实施过程中存在的利益博弈关系 14
3.2.2 国际环境背后利益集团同政府制定禁政利益诉求之间的博弈 15
3.2.3 中央政府禁政利益化同地方政府执行利益诉求之间的博弈 16
3.2.4 地方政府财政收入同禁烟经济基础之间的博弈 16
3.2.5 政府禁令同民间暗中抵制之间的博弈 17
4 南京国民政府“六年禁政”利益博弈分析对现代公共政策制定的启示 17
结 论 20
致 谢 21
参考文献 22
1 引言
回顾中国近代史，鸦片泛滥，祸国殃民，有识之士和人民大众对此有着难以磨灭的痛楚。从道光皇帝开始到抗日战争结束，在中国这片土地上掀起过无数次禁烟禁毒运动，其中规模较大、影响较为深远的就有林则徐禁烟运动、清末民初禁烟运动和南京国民政府“两年禁毒、六年禁烟”[ ]运动。
南京国民政府“两年禁毒、六年禁烟”运动始于1934年6月蒋介石发布的《饬知各省烟毒应参酌国民会议决议分为六年禁绝令》。在此之前，国民政府禁烟禁毒先后经历了“寓禁于征”和“断禁”两个时期。“寓禁于征”时期，由国民政府财政部制定和颁发有关禁烟禁毒的各项章程和条例，并通过收取高额烟税和采用罚款的方式来推行禁烟禁毒政策。“‘寓禁于征’政策流弊滋多”[ ]，国民政府推出“寓禁于征”政策，税罚并重，不但没有取得很好的戒烟效果，反而借禁烟获取了大量财政收入,这种借烟生利的禁烟措施，成了纵容烟毒的罪魁祸首。“断禁”时期始于1928年7月南京国民政府颁布的《禁烟委员会组织条例》和《全国禁烟会议组织条例》。[ ]“断禁”政策施行，历时七年之久，取得一系列成效，但国民政府日趋完善的断禁政策并没有得到很好的贯彻落实。从三十年代开始，各地新军阀混战愈演愈烈，加之国民政府对苏区红军实行大规模“围剿”，因战争导致的大量经费消耗促使借烟生利再次成为实行禁烟禁毒政策的主流。断禁七年，烟患没有得到实质改变，国民政府禁烟诚意饱受国际社会和国内各阶层民众怀疑。在来自国际社会和国内各阶层民众对禁烟不力所施加的压力之下，以蒋介石为首的国民政府最终决定放弃“断禁”政策，实行“渐禁”策略，提出“两年禁毒、六年禁烟”口号。1935年4月18日，由国民政府行政院公布《禁毒实施办法》和《禁烟实施办法》，至此，“两年禁毒、六年禁烟”运动迅速在全国范围开展起来。[ ]
从“寓禁于征”到“断禁”，再到六年禁政分期渐禁策略，国民政府始终在不断完善禁烟禁毒政策，但禁烟成效并没有得到明显的改善。从当时中国的国情出发，禁政不能有效执行是阻碍禁烟的最大壁垒，而军阀各自为政，在政策制定和执行过程中不断地进行尖锐的利益博弈将禁烟推向名存实亡。本文试图以当时云南地区实行禁烟禁毒运动所面临的复杂局面以及所采取的应对策略为中心，分析研究当时国际、国家、社会各种因素在六年禁政制定、实施和执行过程中的利益博弈，对六年禁政特别是六年禁政利益博弈情况作系统分析、考察。
2 南京国民政府“六年禁政”概述
2.1 国民政府在禁烟上所面临的压力
1927年，南京国民政府成立，为赢得民心、响应孙中山先生就任临时总统对禁烟禁毒工作的号召，国民政府也高举禁烟大旗，许诺三年内禁绝烟毒。为此，国民政府先后实行了“渐禁”和“寓禁于征”政策，“渐禁”策略最早被提出并没有在国民政府内部达成共识，也没有得到蒋介石的采纳；“寓禁于征”政策在全国上下都得到有力执行，却发展为只“征”不“禁”，“禁烟”成为征收烟税的借口。“寓禁于征”政策遭到了国内外各界人士的一致反对，国民政府被迫于1928年实行“断禁”政策。“断禁”施行，成效卓著。然新军阀的崛起，烟毒贸易加剧；蒋介石实行“攘外必先安内”[ ]，国民政府深陷内战，禁烟偏废。“断禁”政策终至“流产”。纵观南京国民政府初期禁烟政策，始终没有跳出“征收烟税、借烟生利”[ ]的臼巢。烟毒继续泛滥，对于国民政府统治全国而言，造成了很大的压力。