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1855年，容闳作为我国首批留学生学成归来，曾先后在广州担当美国政府驻华特派员派克（Hon•Peter Parker）私人秘书，在香港海关和司法部门的翻译，如英国洋行买办和茶，甚至于还于1860年亲自赶赴天京拜访太平天国的干王洪仁干，但都没有实现其早年在耶鲁大学立下的拓展中国留学教育的愿望，可以说，其一生都为中国的留学事业而奋斗，也因此为曾国藩所赏识，开始致力于中国的留学事业，换言之，中国的留学事业也可以说是起自地方重臣曾国藩的官派留美活动，至后来留欧、留日浪潮也分别有地方重臣沈葆桢和张之洞的推动之下实行的。由此可见，晚清的留学活动与地方官员的推动密不可分。
从1847年传教士布朗博士带去的三位留美学生至1903年，这五十多年之中，由于中央政府的被动消极状态，导致中央并没有设置专门的部门、专门的官员去管理和监督留学活动，而是将权利下放至地方政府，由地方政府进行选派和监督。1903年，清政府中央设置学部，具体负责留学生的派遣工作。但由于中央各个政府，例如总理衙门、政务处、外务部等部门和地方均参与过选派留学生的工作，且文持时间较长，因此其权利并没有因为学部的成立而撤销，而是顺势保持了下来，甚至可以说地方的权利没有削弱，反而加强了。因为地方官员作为留学活动的先驱，具有一定的经验和能力，能够左右中央政府关于留学活动的决策，并且在得到中央的认可之下直接派遣留学生，使之合法合理。“任职6年间从所辖5省中先后选派的留学生累计竟多达约750人，其中留学国别除以日本为最外，还有比利时、德国、英国、美国、法国、俄国等欧洲6国，肄业学科则以师范、军事居多，余如警察、机械、经济、矿学、工程、法政、文学、哲学等无所不有。”而在内陆省份的山西也在张曾歇、恩寿等山西的总督坚持不懈的努力，为现代教育的发展和留学政策做了大量的宣传和准备工作的实施的前提之下，至1911年时已先后选派9批官费留学生，其中赴日5批、赴英3批、赴美1批，共计200余人。1906年，恩寿一次筹“公款万金，派遣二三十人”赴美留学，可见其大力支持的决心和努力。
在地方的大力推行留学活动过程之中，地方的权利逐渐扩大，这也导致了地方的差异性明显增加。如庚款留美中，留学生的比例是按照当时赔款赔付在各省的比例来确定的，经济优异的省份相应的比例就会有所上升。比拟于公费留学，自费留学中的区域差别就不言而喻。这也变相的导致了经济好的省份越来越好，地区差异也逐渐扩大。
操作阶层从中央到地方政府，各级各类学校和社会团体，操作阶层呈现多元而无法统一的局面，各个阶层各行其是，中央有无力统筹规划。最后导致的结果必然是留学活动的混乱，而无法发挥最大的效力。
（二）留学管理过度官僚化，限制过多
晚清的留学活动是在列强的炮火轰击之下，由国内先进的知识分子推进的。因此，其留学活动从制定到实施仅仅只有短短的数月时间。如此仓促而又短暂活动，使得清政府在对留学生的管理方面存在着许多问题。
1、在管理制度方面，严格限制留学日常生活的方方面面。
清政府在各个方面对留学生严加管理或者规范，如同对待一个不涉事事的幼童一样。从一开始的设置驻洋监督，到后来的监督。在外学习的留学生始终处于一种时刻被督促或者监督的状况。他们在国外的一举一动，大至学习，小至生活，都处在清政府的时刻监督之下。例如游学生监督处如果认为学生的住宿不合适，即可限令学生迁移。对于赴美留学的幼童，清朝还特别规定他们“不许入籍外洋”3。1910，制定规定禁止留学生与外国人结婚，违者毕业没有证书和回收学费。