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种现象已经逐渐形成了一股不可忽视的政治力量， 直接或间接的影响了政府政策
的制定。
在我国的公共政策体系中，决策的主体主要是政府，这是一种自上而下的决
策方式，民众的意见往往很难有效的反映到决策过程中。近年来，随着社会的发
展和日趋进步，民众文权的意识逐渐加强，对于一些政策的制定、一些热门事件
的关注度逐渐提高。在这些事件中，有的是在网络上爆发，逐渐形成网络舆论攻
势，进而发展成社会舆论，影响政府的决策，有的是由传统媒体报道，随即经过
网络的发酵，极大地推动了整个事件的发展，进而影响到公共决策。
在网络这个没有硝烟的战场，网民可以相对自由、不受影响地表达意见，使
网络空间成为像古罗马广场辩论似的自由空间，在这个空间形成强大的舆论风
暴，进而向网络以外的空间扩散，在社会上形成强大的社会舆论，使得政府及相
关机构不得不引起重视。
然而网络舆论是把“双刃剑”，一方面，它可以促进政府公共决策的科学化、
民主化， 另一方面， 它也可能对公共决策的制定产生消极的影响。 如果导向正确，
它可能促进整个社会经济、政治、法律等各个方面的发展，增加政府的公信力，
但是，如果导向不正确，则会很容易形成网络暴力，影响公共决策的公正、科学，
影响社会的稳定。因此，分析研究网络舆论在公共政策制定的各个阶段的影响模
式，以及网络舆论对公共政策的双重影响，如何充分发挥网络舆论在公共政策制
定过程中的积极影响，趋利避害，是本文研究的重点。本文将以“上海钓鱼执法”
事件为例，对这些问题进行探讨。
1.2国内外的研究现状
互联网最早诞生于美国，美国学者在网络政治现象方面的研究起步较早，应当说处于世界领先地位，其他国家虽起步较美国略晚，但发展研究时间长，整体
的研究水平同样较高。关于网络舆论对公共政策制定的影响研究，国外学者大部
分在宏观上、从理论角度分析网络民意的对政治领域的影响。
从政治网络参与的角度，主要代表著作是乔万尼·萨托利的《民主新论》，
其观点是“在网络社会中，原本广为分散的个体，会因共同的兴趣，或对某一事
物的共同关注而迅即发出群体的声音，并使他们的声音被政府和政治家听到。国
家安全、公共服务、言论自由、隐私保护、公民参与、政治选举等都因为因特网
的出现发生着巨大的变化，推动全球民主的发展”1
。
从政治系统理论的角度进行研究。 美国政治学家戴文· 伊斯顿(David Easton)
开创性的将系统分析的研究方法引入政治领域， 将公共政策制定过程看作一个系
统，把网络舆论看作“要求和支持”充当输入因素，公共政策是政治系统的产出，
是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统按照动力学的术语进行分析，把政
治过程阐释为持续不断且相互关联的一连串行为，形成系统的流（flow），并建
构了动力反应模式2
。
从2003 年起互联网在中国发展进入了它的繁荣期，由于发展的时间较短，
学界在这方面的研究和国外相比还不是非常的系统和全面。
汪凯的《转型中国:媒体、民意与公共政策》里指出“网络论坛有着整合舆
论的功能，它能在一定的条件下改变政府的决策指向气”3
。殷凤春在《公共舆
论对公共政策影响评述》中写道“网络时代的公共舆论拓宽了公众利益表达的渠