行政辖区边缘地带治理研究(3)

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5.3.3 构建以信任与承诺为基础的整体性协调机制 36

结论 38

致谢 39

参考文献 40

1 绪论

自二十世纪九十年代以来，随着经济全球化、社会信息化、区域经济整合化以及城镇化快速发展等大社会环境的变化，随即带来了行政辖区划内大量社会公共问题（涵盖公民权利与义务；组织与个人正当利益与权益等）的“外溢化”、 “空心化”、“无界化”等。然而与行政辖区“外溢化”、“空心化”、“无界化”等问题相对而言的是更为严重的行政辖区边缘问题。因此，在行政辖区边缘地带治理的现实性公共问题中最为明显，它面临着大辖区内各种社会环境的整体性与辖区治理所采取手段碎片化的矛盾，这些矛盾在各自行政辖区内使得问题没有在实质意义上得到解决，反而使得大辖区内的公共问题更为突出，如类似行政辖区边缘公共道路的井盖丢失所造成人员损伤责任归属的推脱；辖区边缘人口流动的管理等问题。故此，在以各横向政府为主的参与制的前提下，围绕行政辖区边缘地带治理展开协作成为公共管理题中应有之义，特别是自从十七大、十八大更加强调提出加快大辖区协调发展，构建五位一体发展布局使得大区域内行政辖区边缘治理纳入整体性治理的范畴中，在一个范畴内充分纳入多元利益主体这个关键因素使之更能适应当前及其未来大辖区问题的解决，这样就为行政辖区边缘地带公共问题的解决提供一个大的改革甚至变革环境。本章将从研究的选题背景、研究意义、研究方法和研究内容、区域选取的代表性等方面来介绍本研究的基本情况。

1.1 选题背景

1.1.1 研究背景

行政辖区边缘公共事务外部性与行政辖区权力内部性之间的矛盾是问题得不到解决的症结。伴随着经济全球化、社会信息化、区域经济整合化以及城镇化快速发展等社会生态变化，带来了行政辖区内大量社会公共问题（涵盖公民权利与义务；组织与个人正当利益与权益等）的“外溢化”、 “空心化”和“无界化”等公共问题的非制度性和涉及利益群体的多元化等问题，[1]如公共危机事件应急处理（共同管辖与共同负责问题）、城市与农村基础设施建设（二元体制下的基础设施建设萎缩与设施使用过程中无限搭便车问题）、跨行政辖区绿色保护（行政辖区边缘地带环境保护更为突出）、城市卫生治安（边缘地带的责任归属）等都超越区域性与体制性的地理与权力界限，对辖区的其他邻近行政单元产生负外部影响。因此，一级政府所面对与解决的公共管理问题，并需要回应民众的公共政策需求，从以往较为简单的面向如辖区内的经济发展、社会保障、卫生治安、科教文卫、公共安全等单一行政辖区内的问题，转变成面向行政辖区边缘共同性问题，如水污染治理、公铁水路交通运输、温室气体排放、公共资源分享等多面向的跨地方政府、跨职能部门、跨辖区公共事务（这就突出行政辖区边缘地带在解决跨界治理中的中介作用）。继而在传统官僚科层制下的行政辖区政府的治理模式加速步入“治理失灵”的困境。传统意义上行政辖区治理模式因其封闭性以及行政区划的刚性约束，使得单一行政辖区划分的政府对于提供大辖区性公共产品与服务已经得不到满足。

二十世纪现代工业时代所取得突出成就与功勋的马克思·韦伯式的传统官僚科层制，在面对后工业时代的以电子信息技术为主导的信息化飞速发展，以及现代政府治理理念快速变迁，特别在维持政府外部高度专业化和内部分权化情况下，行政辖区边缘组织间关系协调不足甚至是缺失，碎片化、空心化的政府功能日益影响政府治理效能。种种显现或隐现的问题都告诉我们，靠政府特定控制程序与行政命令、僵硬不动的工作条件限制与约束以及内向化的官僚组织文化和科层经营模式所支撑起来的“权威”官僚科层制度，还包括那些需要超越组织权限与利益界限而不能有效解决的复杂问题，都将成为阻碍辖区发展的因素，这都在很大层面决定着当前行政辖区不可能完美或彻底的解决边缘性问题，这不仅与上面说的政府自身内部问题不同，也在更为重要层次上与问题的非正式制度性因素、利益诉求角色不同。因此，单一的政府治理模式不能适应社会大环境变化的需求，它必须让位给那些适应环境变化的个性化或者多元化的治理模式。[1]